הפעלת משק התובלה הצבאי והשכור על ידי מרכז הובלה

ריכוז ממצאים

אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה של צה"ל (להלן - אט"ל) מספק שירותים לוגיסטיים לצה"ל, בין היתר באמצעות מרכזים לוגיסטיים הכפופים לו, וביניהם מרכז הובלה. ייעודו של מרכז הובלה הינו להפעיל, בכפיפות להוראות אט"ל, את מערך תובלת הגייסות והאפסניה ברגיעה ובשעת חירום. החל משלהי 1996 מבצע אט"ל שינויים ניכרים, שמטרתם ליעל את משק התובלה, ועיקרם החלפת משק כלי הרכב וצמצומו. משרד מבקר המדינה בדק כיצד הפעיל מרכז הובלה את כלי הרכב הצבאיים והשכורים לביצוע משימותיו ברגיעה, בהתאם ליעדים שנקבעו. ממצאי הביקורת כפי שיפורטו בהמשך, מצביעים על הליקויים, שאפיינו בעיקר את שנת 1996, ולהלן עיקריהם:

הספקת החלפים בשנים 1995 ו-1996 לסדנאות מרכז הובלה לקתה בחסר. בעיקר מסיבה זו, נפגעה יכולתו של מרכז הובלה לספק שירותי תובלה במספר הימים המרבי האפשרי, בשנים אלה.

לצורך בדיקת יעילות משק התובלה הצבאי, השווה מרכז הובלה בפברואר 1997 את עלות הפעלתם של כלי הרכב הצבאיים לזו של כלי רכב ששכר. שיטת ההשוואה ומרכיביה לקו בחסר, ולא אפשרו הערכה נכונה של יעילות הפעלתו של משק התובלה הצבאי עקב הסיבות הבאות: בסיס ההשוואה דאז לא היה נכון, חסר היה מידע מהימן במידה מספקת על כלל מרכיבי העלויות, והיו טעויות בחישוב מרכיבי עלות שונים. חלק מליקויים אלה תוקנו במהלך 1997 בעקבות הביקורת.

הקצאת כלי רכב צבאיים ושכורים למשימות השונות לא התבססה על מודל הקצאה כלכלי, שפותח למטרה זו כבר בשנת 1991. כתוצאה מכך, כלי רכב שכורים הופעלו למשימות שהיה עדיף לבצען על ידי כלי רכב צבאיים.

*

אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל (אט"ל) מבצע משימות של הובלת גייסות ואפסניה לסוגיה ברגיעה ובחירום באמצעות מרכז לוגיסטי ברמת המטכ"ל (להלן - מרכז הובלה). ייעודו של מרכז הובלה, כמוגדר בפקודת הארגון של אגף התכנון בצה"ל, הינו להפעיל את מערך תובלת הגייסות והאפסניה באמצעות גדודי התובלה ופלוגות התובלה בסדיר ובמילואים, ברגיעה ובשעת חירום. מטלה זו דורשת ממנו להחזיק בגרעין הכרחי של כלי רכב תובלתי סדיר. לביצוע משימותיו נעזר מרכז הובלה גם בשירותי משרד הביטחון (להלן -- משהב"ט) לשכירת כלי רכב.

בחודשים יוני-אוקטובר 1997 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת במרכז הובלה, כדי לעמוד על אופן הפעלתו וניצולו של משק התובלה הסדיר ושל כלי הרכב ששכר. בדיקת השלמה נערכה בחטיבת תובלה פנים-ארצית ותחבורה שבמשהב"ט. 

משק התובלה הצבאי

משק התובלה הסדיר מבוסס בעיקרו על שלושה סוגים של כלי רכב: כלי רכב להובלת רק"ם כבד (להלן - מוביל), כלי רכב להובלת רק"ם קל וציוד כללי - מסוג סמיטריילר (להלן - "סמי"), וכלי רכב להובלת ציוד כללי (להלן - משאית). מצבת כלי הרכב הסדיר בשנת 1995 כללה מאות רבות של כלי רכב, ובהם: מובילים, "סמי", משאיות לתובלה ומשאיות ייעודיות שונות, כגון קירור ומכליות מים. מרבית כלי הרכב שהיו ברשות מרכז הובלה בשנת 1996 היו מיושנים, וגילם כלהלן: מובילים 8-11 שנים, "סמי" 3-6 שנים ומשאיות 21-22 שנים. בשנת 1997 החל תהליך חידוש משק הרכב הסדיר של מרכז הובלה הכולל: החלפה של חלק גדול מהמשאיות, ושכמחציתן נקלטו כבר עד מועד סיום הביקורת, והחלפה של חלק גדול מהמובילים במהלך 1998. כמו כן, מתנהלת עבודת מטה לחידוש משק "הסמי". הביקורת התמקדה במאפייני פעילותם של שלושת סוגי הכלים כאמור לעיל בשנת 1996, למעט משאיות ייעודיות, שמאפייני פעילותן וסדרי אחזקתן מורכבים יותר, ועלות הפעלתן גבוהה יותר.

תפוקת תובלה

1.  כאמור, מטעמי כוננות ומסיבות אחרות, על מרכז הובלה להחזיק גרעין של כלי רכב תובלתי סדיר. לצורך בדיקת ניצולם היעיל של כלי הרכב בוחן אט"ל את עלות הפעלתם בהשוואה לכלי רכב ששוכר מרכז הובלה מהסקטור האזרחי. בפברואר 1997 פרסם מרכז הובלה ניתוח כלכלי המעריך את עלות הפעלתו של כלי רכב צבאי סדיר לסוגיו בשנת 1996, בהשוואה לעלות הפעלתו של כלי רכב שכור (להלן - הניתוח הכלכלי).מאחר שבעת איסוף הנתונים חסרו חלק מנתוני 1996, התבסס ניתוח זה על נתונים של מצבת כלי הרכב בשנת 1995, שכאמור כללה מאות רבות של כלי רכב, כשנתוני העלות הוצגו במחירי 1996. על פי תוצאות הניתוח הנ"ל, עלות הפעלתו של כלי רכב צבאי נמוכה באופן ניכר מעלות הפעלתו של כלי רכב שכור.

במהלך הביקורת הצביע משרד מבקר המדינה על טעויות שונות שנפלו בניתוח הכלכלי (ראה הרחבה בהמשך). בתגובה, המציא מרכז הובלה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 1997 נתונים מתוקנים; אולם נוכח טעויות שונות גם בנתונים אלה, נמסרו נתונים עדכניים למשרד מבקר המדינה רק בדצמבר 1997. משרד מבקר המדינה העיר, שהיה על מרכז הובלה להקפיד, שיהיו בידיו באופן שוטף נתונים שיאפשרו להציג את המצב לאשורו.

2.  מנתוני דצמבר 1997 עולה, כי תפוקת ימי ההובלה של סוגי הרכב השונים בשנת 1996 היתה גבוהה מזו של שנת 1995, בעיקר עקב צמצום מספר ימי השהייה של כלי הרכב בסדנאות (ראה בהמשך). להלן נתוני 1996 ובסוגריים נתוני 1995: 200 (196) יום למוביל, 231 (202) יום ל"סמי" ו-221 (207) יום למשאית. בהעדר מדד אחר להערכת יעילות הפעלת כלי הרכב במרכז הובלה בהשוואה לסקטור האזרחי, ערכו נציגי משרד מבקר המדינה השוואה בין נתוני תפוקת התובלה בפועל של מרכז הובלה בשנת 1996 לבין נתוני תפוקה, לגבי הסקטור האזרחי, שמפרסמת "חשב" אגודה שיתופית בע"מ (להלן - "חשב"). 

מנתוני מחירון "חשב" מינואר 1997 ועדכונו מאפריל 1997 עולה, כי כמות העבודה הנדרשת מכלי רכב בסקטור האזרחי, כדי להגיע לאיזון כלכלי, מחייבת רכב משא לפי סוגיו להיות מועסק בין 228 ל-240 ימי עבודה לשנה, במשך כ-10 שעות עבודה ליום, כשהוא נוסע בממוצע בין 50,000 ל-70,000 ק"מ לשנה. לעומת זאת התברר, כי במרכז הובלה תפוקת התובלה בשנת 1996 היתה נמוכה יותר, וכלי הרכב לסוגיהם היו מועסקים בממוצע בין 200 ל-231 ימי עבודה, בין 6.5 ל-10.2 שעות עבודה ליום, ובין 37,000 ל-56,000 ק"מ בשנה. יצוין, כי כאמור, נתוני תפוקת ימי התובלה של מרכז הובלה בשנת 1995 היו נמוכים אף יותר.

מבדיקה במרכז הובלה על הסיבות העיקריות לתפוקת התובלה הנמוכה בשנת 1996 עולה, כלהלן:

(א)  חלק מכלי הרכב הכשירים, היו מובטלים בין תשעה ל-24 ימים בשנה - בהתאם לסוג כלי הרכב -בעיקר כיוון שלא היו מספיק הזמנות הובלה מיחידות צה"ל.

(ב)  כתוצאה משהיית כלי רכב בסדנאות לביצוע טיפולים ותיקונים שונים, הכוללת גם המתנה לחלפים, הגיעה האבטלה במובילים לכ-55 יום בשנה, ב"סמי" לכ-40 יום ובמשאיות לכ-46 יום.

מנתוני מרכז הובלה עולה עוד, כי זמן שהיית כלי הרכב בסדנאות בשנת - 1996 רק כתוצאה ממחסור בחלפים - היה בממוצע: כ-28 יום למוביל, כ-12 יום ל"סמי" וכ-26 יום למשאית; ובשנת 1995 היה אף גדול יותר והגיע לכ-50 יום בממוצע למוביל, ל-34 יום ב"סמי", ולכ-15 יום למשאית3. על פי הערכת משרד מבקר המדינה, השווי הפוטנציאלי המצטבר של הפסדי התפוקה הנובעים מחוסר האפשרות לנצל את כלי רכב למשימות כתוצאה מהמחסור בחלפים בשנים 1995 ו-1996 מסתכם בכ-41 מיליון ש"ח, במחירי 19964. 

בתשובותיו מדצמבר 1997 ומפברואר 1998 ציין צה"ל, כי מתבצעת פעילות לקיצור משכי הטיפול בכלי רכב בסדנאות מרכז הובלה, כדי להתאימם לאלו של כלי רכב אזרחיים. עוד הודיע, כי בשנת 1997 חלה תפנית בהספקת חלפים, בעקבות פעילות אינטנסיבית של מצל"ח, שכתוצאה ממנה התקצרה ההמתנה לחלפים לכדי ימים בודדים בלבד.

עלות הפעלת כלי רכב צבאיים בהשוואה לכלי רכב שכורים

למידע התמחירי חשיבות רבה, כדי שמרכז הובלה יוכל לחשב את כלל מרכיבי העלויות התפעוליות לצורך בחינת יעילות הפעלת משק התובלה הצבאי בהשוואה לסקטור האזרחי בטווח הארוך. דבר זה מחייב את מרכז הובלה להקפיד על צבירת מידע פרטני ומדויק, על בסיס רחב ומהימן ככל האפשר של הנתונים על התשומות שהושקעו בפועל במשימות ההובלה.

משרד מבקר המדינה בחן את ההשוואה שערך מרכז הובלה בניתוח הכלכלי מפברואר 1997 בין עלות הפעלתו היומית של כלי רכב צבאי לבין כלי רכב שכור. הבדיקה העלתה, כי ההשוואה התבססה על העלות הממוצעת ליום הובלה שכור בשנת 1995, בלי להתייחס לכך, שפרופיל התעסוקה5 של כלי הרכב השכורים בשנת 1995 היה עמוס מזה של כלי הרכב הצבאיים באותה שנה; על כן בסיס ההשוואה היה מוטעה.

עוד עלה, כי במרכז הובלה לא נערך "מיפוי" וזיהוי של כל נתוני העלות המרכיבים את מחיר יום ההובלה בכלי רכב צבאיים; נוסף לכך, חלק מהנתונים שנאספו לא נצברו נכונה במערכות המידע. כך לדוגמה, חישוב עלות ההפעלה של כלי רכב צבאי התבסס על שעות עבודה לפי תקן לביצוע טיפולים, שהיה נמוך משמעותית משעות עבודה שהושקעו בפועל; אומדן מחירי החלפים התבסס על שיערוך של כלל החלפים, ולא על מחירי החלפים לסוגיהם (כדי לבטא שחלק מהמכללים מקורו משיקום). כמו כן, לא נלקחה בחשבון ולא הועמסה במחיר יום ההובלה הצבאי עלות ההחזקה של רמת מלאי החלפים בסדנאות מרכז הובלה ובמחסני מצל"ח. עוד התברר, כי בחישוב עלויות ביטוח הרכב, נעשה שימוש בתעריפים לא נכונים, שכתוצאה מהם נאמד מרכיב זה בפחות מהעלות בפועל.  עוד נמצא, כי גם חישובי עלויות ההפעלה של כלי רכב שכורים היו לקויים, שכן למחיר המחושב של יום הובלה בכלי רכב שכור נוספו בטעות כ-200 ש"ח. כתוצאה מכך, המחיר שחושב ליום הובלה בכלי רכב שכור היה יקר יותר בכל אחד מסוגי הרכב (במוביל - בשיעור של כ-5%, ב"סמי" - בכ-12%, ובמשאית – בכ-26%).

כאמור, בדצמבר 1997 העביר צה"ל למשרד מבקר המדינה נתונים תמחיריים מעודכנים לשנת 1996, המבוססים על יישום ההערות שצוינו במהלך הביקורת ותיקון מרבית הטעויות שפורטו לעיל. מבדיקה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה התברר, שחלו שינויים ניכרים בנתוני העלות של שנת 1996, שמשמעותם בכלי הרכב הצבאיים, מחד גיסא, עלייה של 5% ו3%- בעלות יום הובלה, במוביל וב"סמי", בהתאמה; ומאידך גיסא - ירידה של 14% בעלות ממוצעת של יום הובלה של משאיות. גם בעלות הממוצעת ליום הובלה של כלי הרכב השכורים חלו שינויים - ירידה של 27%, 22% ו-24%, ב"סמי" במשאיות ובמוביל, בהתאמה.

כאמור, הניתוח הכלכלי מפברואר 1997 לקה בחסר. יצוין, שגם לאחר יישום מרבית הערותיו של משרד מבקר המדינה ועדכון הנתונים טרם נוצר בסיס השוואה המאפשר להעריך נכונה את יעילות ההפעלה של משק התובלה הצבאי. 

משרד מבקר המדינה העיר, כי מאחר שאט"ל בוחן, כאמור, מעת לעת את עלות הפעלת משק התובלה כנגד עלות שכירה, חשוב שהתמחיר יתבסס על השוואת עלות הפעלת כלי הרכב הצבאיים והשכורים ועל צבירה פרטנית של העלויות בפועל, שתשקף טוב יותר את כלל עלויות ההפעלה. לתמחיר נכון של ימי הובלה חשיבות רבה בכלל, ובמיוחד בנוגע לשנת 1996 שצריכה לשמש בסיס לבחינת ההתייעלות שעל מרכז הובלה להשיג החל משנת 1997, שנה שבה נקלטו מאות משאיות חדשות.

בתשובותיו מדצמבר 1997 ומפברואר 1998 לממצאי הביקורת, הודיע צה"ל, כי עיקרון הבדיקה המתמדת במטרה להוריד עלויות תוך כדי התייעלות, מקובל עליו. עוד הודיע, כי נוכח התהליך של החלפת צי כלי הרכב "נאספים נתונים ועם סיום שלב הלמידה ייבחנו הנושאים בקפידה".

השמת כלי רכב למשימות

כאמור, מרכז הובלה נותן מענה לביקוש לשירותי תובלה באמצעות כלי רכב צבאיים, וכשהדבר לא ניתן, הוא שוכר כלי רכב מהמגזר האזרחי. עלות ההובלה השכורה, מעבר לעלות ליום הובלה בסיסי6, מתייקרת ככל שטווח הנסיעה גדל. לכן משנשכר רכב, על מרכז הובלה להקצותו למשימה שבה עלות הפעלתו של הרכב השכור כדאית יותר מאשר עלות ההובלה בכלי רכב צבאי. בהתייחס לנתונים אלה, פרסמה בשנת 1991 מחלקת תקציבים ובקרה באט"ל עבודה, ובה מודל כלכלי לשיבוץ מיטבי של כלי רכב צבאי או שכור למשימות לפי מרחק הנסיעה הנדרש, שעיקרו הצבת כלי רכב שכורים למשימות לטווח ביניים7. בעבודה זו אף הומלץ למרכז הובלה ליישם במחשב מודל זה, כדי להביא לחיסכון כלכלי.

מבדיקת השמת תובלה צבאית ושכורה למשימות בשנת 1996 עולה, כי המודל לא יושם, וכי בממוצע הושמו כלי רכב שכורים בשנה זו למשימות עם טווחי נסיעה ארוכים, שבהם עלות הפעלת כלי הרכב לא היתה כדאית, כיוון שחרגה מעבר לנקודת האיזון הכלכלי.

בשנת 1997 אומנם צומצמה התובלה באמצעות כלי רכב שכורים, אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, גם כאשר היקף העסקת כלי רכב שכורים הוא מועט, יש עדיין מקום לפעול להשמת כלי רכב שכור למשימות בהתאם למודל הנ"ל. 

*

להפעלה יעילה של משק התובלה, דרושה מעת לעת השוואה מבוססת של עלויות התובלה בכלי רכב צבאיים למול כלי רכב שכורים, על בסיס כלל מרכיבי העלות ועל בסיס מהימן של נתונים. שיטת הניתוח הכלכלי והנתונים, שבהם השתמש מרכז הובלה לביצוע בדיקותיו מפברואר 1997, לקו בחסר, וחלק מהנתונים גם לא היו ברמת העדכניות הנדרשת, ותוקנו בעקבות ממצאי הביקורת.

ניתוח כלכלי מבוסס יתרום לשידוד המערכות שעובר מרכז הובלה החל מראשית 1997, עם חידוש משק כלי הרכב, ויסייע בהצגת יעדים חדשים ומשופרים לתפוקת כלי הרכב הצבאיים. יתכן, כי עקב פעילות זו, ניתן יהיה לצמצם את משק התובלה הסדיר, ולהביא לחיסכון כלכלי, בלי לפגוע במתן מענה לביקושים הקיימים.