פרויקט יפו

ריכוז ממצאים

"פרויקט יפו", הוא פרויקט ראשוני וגדול ממדים לשיקומו והחייאתו של אזור עירוני ביפו. הפרויקט משתרע על שטח של כ-2,000 דונם ובו כ-5,400 דירות בנויות. פוטנציאל תוספת הבנייה הוא כ-5,400 דירות; כמחציתן במגרשים פנויים וכמחציתן בבנייה על גגות. הפרויקט החל במחצית השנייה של שנת 1994 והוא עתיד להימשך עד שנת 2002. בפרויקט מעורבים בעיקר מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), עיריית תל אביב-יפו (להלן - העירייה), משרד האוצר וחברה פרטית אשר לה מסר המינהל את ניהול הפרויקט. היקף ההוצאות מוערך בכ-815 מיליון ש"ח (במחירי ינואר 1996), מהם 450 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות וכ-365 מיליון ש"ח לשיפוץ נכסי רשות הפיתוח (להלן - ר"פ). האוכלוסייה המתגוררת בתחום הפרויקט מוערכת בכ-17,000 נפש - חלקה מבני מיעוטים; רמתה החברתית-הכלכלית של כלל האוכלוסייה היא נמוכה מאד. מצבם הפיזי של רוב המבנים גרוע, בשל הזנחה שנמשכה כ-50 שנה. במשך שנים העלו התושבים טענות קשות על קיפוח, היו צד לחיכוכים עם מוסדות השלטון ופלשו למבנים שבבעלות ר"פ.

ביולי 1994 מינו שר האוצר ושר הבינוי והשיכון ועדה, בראשות מנהל המינהל, כדי שזו תקבע, בין היתר, את שיטת ניהולו של הפרויקט. לניהול פיקוח ובקרה על פרויקט מעין זה, על מורכבותו החברתית, הכלכלית והפיזית, קיימות חלופות שונות של מבנים ארגוניים ובכללם הקמת תאגיד. הוועדה לא בחנה חלופות מעין אלה. היא גם לא נועצה במומחים בתחומי חברה וכלכלה לפני שהמליצה, באוגוסט 1994, על המבנה הארגוני, שכלל הקמת "ועדת היגוי לשיקום ופיתוח יפו" - ועדה שתעמוד בקשר עם המינהל, עם העירייה וגורמים נוספים.

בדצמבר 1994 אימצו השרים את המלצתה, כולל הקמתה של ועדת ההיגוי. ביוני 1995 מינה שר הבינוי והשיכון ועדת היגוי עליונה בראשותו, בהשתתפות נציגי שלטון ונציגי התושבים. ועדת ההיגוי העליונה תפקידה, בין היתר, "לקבוע את המדיניות שעל פיה תפעל ועדת ההיגוי המקצועית לפרויקט שיקום ופיתוח יפו". אולם ועדת ההיגוי העליונה לא התכנסה כלל, וממילא לא קבעה מדיניות ולא הוציאה הנחיות לפרויקט.

הוועדה, בראשות מנהל המינהל שבחנה את שיטת ניהולו של הפרויקט, השרים שאישרו את המלצותיה והשר שמינה לאחר מכן את ועדת ההיגוי העליונה לא נתנו דעתם לצורך לקבוע ולפרט את סדרי הניהול, וכן את סמכותן ואחריותן של הוועדות שהוקמו. בכלל זה ראוי היה לקבוע את סדרי הכינוס ואת הליכי קבלת ההחלטות, תפקיד המוטל על היו"ר; את חובתה של הוועדה התחתונה לדווח לוועדה העליונה בדבר התקציבים, תכניות העבודה וביצועם; את חובתה של ועדת ההיגוי העליונה לדווח לשרים על התקדמות הפרויקט, וכדומה. 

לא אושרה תכנית עבודה רב-שנתית, ולא נקבעה לפרויקט תכנית כספית רב-שנתית. לא היתה בקרה נאותה על עריכת התקציב השוטף לפרויקט, על דרכי המימון ועל סדרי ביצועו של התקציב השוטף לפרויקט.

במהלך ניהולו של הפרויקט התגלעו חילוקי דעות מהותיים בין נציגי המינהל, החברה המנהלת, משרד האוצר ונציגי עיריית תל אביב-יפו. חילוקי הדעות נסבו על תקציבים, תזרים מזומנים וסדרי עדיפות לביצוע. עד למועד סיום הביקורת חלוקי דעות אלה לא יושבו.

הוועדה שמינו שר הבינוי והשיכון ושר האוצר ביולי 1994 הסתייעה בשירותי ייעוץ של חברה פרטית. אותה חברה זכתה באוקטובר 1994 במכרז לחברות מנהלות שפרסם המינהל. בעקבות הזכייה נחתם עמה חוזה הרשאה לניהול עבודות התכנון והפיתוח, ובמסגרת זו נתנה במארס 1995 ועדת הרשאות שבמינהל לחברה הפרטית הרשאה לניהול פרויקט יפו. ההליכים למתן ההרשאה לא עלו בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.

החברה הפרטית דלעיל המחתה, בהסכמת המינהל, את חוזה ההרשאה לניהול עבודות התכנון והפיתוח לחברה אחרת, חברה ב' - שהיתה בשליטה ובהחזקות זהות של אותם בעלי המניות. חברה ב', שקיבלה את הזכויות, לא עמדה בתנאי הסף של המכרז.

המינהל העביר את ניהול נכסי ר"פ מעמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ לחברה ב'. לצורך זה, נזקק המינהל לפטור ממכרז מאת החשב הכללי שבמשרד האוצר ונתן לחשב הכללי הערכה בדבר היקף ההתקשרות. אולם, נמצא, שזו היתה מוטה מאד כלפי מטה (פי 17-25 משכר הניהול שתוקצב לאותה חברה בשנים 1995 ו-1996). בדצמבר 1996 הורה החשב הכללי למינהל להיערך למכרז לניהול נכסי ר"פ; בנובמבר 1997 זכתה במכרז חברה שלישית.

את עיקר פעולות הבקרה על הפרויקט נתן המינהל לחברה נוספת - חברת בקרה. חברת הבקרה היתה אמורה לפקח על העלויות בפרויקט, לרבות על העמלות לחברה ב' - שניהלה את הפרויקט. הבדיקה שעשתה חברת הבקרה לגבי רוב תביעות התשלום שהגישה חברה ב' היתה שטחית, ולא התבססה על כלל האסמכתאות הנחוצות לשם בדיקה אמינה. דיווחי חברת הבקרה למינהל לא נעשו על פי ההסכם שנחתם בינה למינהל.

​הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה