ריכוז ממצאים
בשנת 1994 גיבשו משרד האוצר ומשרד הבינוי והשיכון תכנית למתן ערבות מדינה לאשראי שנותנים הבנקים לענף הבנייה (להלן - תכנית הערבות). התכנית נועדה להביא להגדלת היקף האשראי לבנייה, על ידי חלוקת הסיכון הכרוך במתן האשראי בין הבנקים לבין הממשלה. בשנים 1997-1994 אישרה ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) ערבות מדינה בסכום כולל של כ- 2.9 מיליארד ש"ח למימון בנייתן של 60,000 דירות. בכתב הערבות לא נקבע מחיר מרבי לדירות שייכללו בתכנית.
בעקבות דיונים שנערכו במהלך השנים 1994ו-1995 בין משרד האוצר לבין הבנקים החליט המשרד להיענות לדרישות הבנקים ולהכניס בכתב הערבות כמה שינויים שמגדילים את חלקה של הממשלה בכיסוי ההפסדים שייגרמו ממתן אשראי לבנייה. בין היתר נקבע כי המחיר הממוצע של דירות שהבנקים רשאים להכניס למסגרת הערבות יהיה 250,000 דולר במקום 125,000 דולר בתכנית המקורית. עוד נקבע כי הבנקים ישלמו למשרד האוצר עמלת ערבות בסכום קבוע של 50 ש"ח לדירה. מקצת השינויים לא הובאו לידיעת ועדת הכספים.
כתב הערבות - שבו מפורטים, בין השאר, אופן חלוקת הסיכון בין הבנקים לממשלה, מתכונת הדיווח שנקבעה לבנקים ואופן ההתחשבנות בינם לבין הממשלה, אם ייגרמו להם הפסדים - הוא מורכב במיוחד. נקבעו בו מדרגות ולפיהן שיעור ההשתתפות של הממשלה בכיסוי ההפסדים כאחוז מבסיס הערבות ילך ויפחת ככל שיגדל ההפסד המצטבר. במשרד האוצר לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי הוכנו תרחישים שונים שבהם עלול להידרש מימוש של ערבות המדינה, כדי שיהיה אפשר לקבוע איזה שיעור של ההפסד המצטבר תכסה הממשלה בפועל.
בנוסחה שקובעת את בסיס הערבות כלולים שני רכיבים: שלוש פעמים יתרת האשראי הממוצעת (c3 (בתוספת 10% מערך הדירות (0.1e) נוסחה זו מאפשרת לבנקים להגדיל את שיעור ההשתתפות של הממשלה בכיסוי ההפסדים שייגרמו ממתן האשראי, בין היתר על ידי הגדלה מבוקרת של E(למשל על ידי כלילת כמות מסוימת של דירות יקרות במסגרת הערבות), בלא להגדיל את סך כל האשראי שהם נותנים למימון הבנייה, אף שמטרתה העיקרית של תכנית הערבות היתה הגדלת האשראי. במשרד האוצר לא נמצאו מסמכים שמהם אפשר ללמוד אילו שיקולים הנחו אותו בקביעת הנוסחה.
חלוקת הסיכון הכרוך במתן האשראי בין הממשלה לבין הבנקים, כפי שנקבעה בתכנית הערבות, משמעותה שככל שהבנקים יכללו במסגרת הערבות יותר פרויקטים שיש בהם סיכון, כך יעבור הסיכון בפרויקטים הנוספים מהממשלה אל הבנקים. משום כך סביר להניח שהבנק ישתדל ליצור שילוב מיטבי של פרויקטים בדרגות סיכון שונות, ולא יהיה לו תמריץ ממשי להגדיל את האשראי דווקא ליזמים בינוניים וקטנים מאחר שהוא כרוך בסיכון גדול יחסית. לנוכח האמור לעיל אין ודאות שהערבות שנתנה הממשלה תשיג את המטרה הראויה של הגברת התחרות בענף.
מספר הדירות שהוחל בבנייתן ב- 1995 במסגרת תכנית הערבות היה קטן בכ30%- ממספר הדירות שהיו אמורות להיבנות באותה שנה, ומספר הדירות שנבנו ב- 1996 היה קטן בכ60%- מהמתוכנן. למרות זאת לא נמצאו מסמכים המעידים שמשרד האוצר עשה סקר ב- 1996 וב- 1997 כדי לבדוק את ישימות התכנית, יעילותה והסיבות לשיעור הניצול המועט של מסגרת הערבות, בטרם הגיש לוועדת הכספים בקשות נוספות להגדלתה.
המפקח על הבנקים בבנק ישראל (להלן - המפקח) מינה ועדה לבחינת ההוראות למתן אשראי בענף הבנייה, ובינואר 1996 היא הגישה המלצות בעניין משקלה של ערבות המדינה בהפחתת הסיכון של הבנקים במתן אשראי במסגרת תכנית הערבות. המלצות אלה התקבלו במלואן, אך השינויים שנעשו בעקבותיהן נכנסו לתוקף רק בינואר 1997. התכנית לא תואמה עם בנק ישראל, אף שהצורך בתיאום כזה נקבע בהחלטת הממשלה מ- 1994.
בידי משרד האוצר אין נתונים כלליים על פיגורים של יזמים בפירעון האשראי שניתן להם או על דחיית מועד הפירעון על ידי מיחזור האשראי. לנתונים אלה יש חשיבות, שכן יש בהם כדי ללמד על היווצרות קשיים בענף ועל מידת הסיכון שבמתן הערבות. עד למועד סיום הביקורת לא הגישו הבנקים בקשות למימוש הערבות. עם זאת ראוי לציין, כי טרם נסתיימה תקופת הערבות, ומדוחות של המפקח עולה כי במהלך 1996 חל גידול ניכר בפיגורים של יזמים בפירעון האשראי שניתן להם על ידי בנקים למשכנתאות.
הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה