פעולות ביקורת
נבדקה היערכות המשרד לביצוע חוק ביטוח בריאות ממלכתי ונבחן אופן יישום החוק בכמה תחומים מרכזיים.
נבדקו היבטים אחדים של המערך הגריאטרי במדינה, ובהם: אשפוז חולים סיעודיים, ניהול מערכת הממתינים לאשפוז והטיפול בהשתתפות הכספית של המשפחות במימון האשפוז (ראה גם הפרק "מעונות לזקנים" במסגרת הביקורת על משרד העבודה והרווחה).
נבדקה היערכות המשרד לרישום מכשירי אולטרה-סאונד ולפיקוח על ביצוע בדיקות אולטרה-סאונד בידי רופאים וטכנאים.
נעשתה ביקורת על רישום מוסדות רפואיים: בתי חולים, מרפאות, מעבדות ומכונים, ונבחן פיקוחו של המשרד עליהם.
נבחנה ההיערכות למתן שירות במרפאות לנוסעים לחוץ לארץ -- הדרכת הנוסע ומתן חיסונים.
נבדק נושא הוצאת ההוראות לבדיקה, לאשפוז ולטיפול מרפאתי כפוי; כמו כן נבדקה הפעילות של ועדות פסיכיאטריות מחוזיות לילדים ולנוער.
בשירות המזון הארצי ובשלושת מחוזות המשרד נבחן הפיקוח על מפעלים לייצור מזון. במסגרת זו נבדקו רישוי המפעלים; המעקב אחר תוצאות הביקורות במפעלים ובדיקות המעבדה שנעשו בהם; אכיפת החוק על מפעלים שפעלו בלי רישיון יצרן ועל אלו שנמצאו בהם ליקויי תברואה.
נבחנו סדרי הבטיחות במרכז הרפואי רבין, קמפוס בילינסון, שהוא בית חולים כללי של קופת חולים כללית.
נבדקו מינויים של יועצים ועוזרים בלשכות שר הבריאות וסגן שר הבריאות בשנים 1996 ו-1997 (ראה הפרק "מינויים פוליטיים ובלתי תקינים").
ריכוז ממצאים
חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (להלן -- החוק), נכנס לתוקף בינואר 1995. החוק עוסק במתן שירותי בריאות ובאופן מימונם. משרד מבקר המדינה בדק את היערכות משרד הבריאות (להלן - המשרד) לביצוע החוק, ואת אופן יישום החוק בכמה תחומים מרכזיים.
בסעיף 9(א) לחוק הוטל על שר הבריאות ושר האוצר, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, לקבוע את עלות סל שירותי הבריאות עם תחילתו של החוק, אולם עלות הסל לשנת 1995 פורסמה רק בדצמבר אותה שנה.
בחוק נקבע שעלות סל שירותי הבריאות תתעדכן מדי שנה בשנה בשיעור עליית מדד יוקר הבריאות שתפרסם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. רכיביו של מדד זה פורטו בתוספת החמישית לחוק. בצו בעניין עלות סל שירות הבריאות לשנת 1995 נקבע, כי עלות הסל תתעדכן על פי מדד יוקר הבריאות ב- 1בינואר של כל שנה החל ב- 1.1.96 אולם עד סוף חודש ינואר 1997 לא פורסמו מדדי יוקר הבריאות לשנים 1996 ו-1997, כנדרש בחוק.
בין משרד הבריאות לבין משרד האוצר יש מחלוקת בדבר אופן העדכון של עלות סל שירותי הבריאות. המחלוקת נוגעת הן לרכיבים שיש לכלול במדד יוקר הבריאות והן לעדכון עלות הסל בהתחשב בשינויים דמוגרפיים וכן בשיפורים טכנולוגיים שהקופות מבצעות, המגדילים את עלות השירותים.
הדיונים בין קופות החולים לבין משרדי הבריאות והאוצר על תקציבי הקופות לשנת 1995 נמשכו זמן רב. לדוגמה, הדיונים עם קופת חולים מכבי על התקציב לאותה שנה הסתיימו רק בסוף שנת 1996.
בצו ביטוח בריאות ממלכתי (שינוי התוספת השנייה והשלישית לחוק), התשנ"ה- 1995, מיום 23.5.95 נקבע, כי החל ב-1.6.95 יועברו שירותי בריאות הנפש בתחום האשפוז ובתחום האמבולטורי מהמשרד לקופות החולים. ההעברה של שירותי בריאות הנפש לקופות החולים לא נעשתה, ובסוף אוקטובר 1996 בוטל הצו ממאי 1995.
תקנות ביטוח בריאות ממלכתי (פיקוח ובקרה פיננסית על קופות החולים), התשנ"ו1995- (להלן - תקנות הפיקוח), פורסמו רק בסוף דצמבר 1995, כשנה לאחר שהחוק נכנס לתוקף. משום כך לא היה בשנת 1995 פיקוח כספי שוטף של המשרד על קופות החולים השונות. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 1996, לא הגישו קופות החולים דוחות על ניצול תקציבן בכל רבעון כנדרש בתקנות, דוחות שנועדו לאפשר פיקוח שוטף על תקציביהן.
עד סוף דצמבר 1996 לא נמסר לקופות החולים מידע על המקדמים הנדרשים לעדכון תקציביהן, משום כך נמנע מהן לעמוד בלוח הזמנים שנקבע להן לדיווח על תקציביהן לשנת 1997 לפי תקנות הפיקוח.
לקופות החולים מכבי, לאומית ומאוחדת היו בשנים 1996-1995 גירעונות. יציבותה של קופת חולים לאומית, שבמועד כניסת החוק לתוקף היה לה גירעון תפעולי, התערערה.
עד ינואר 1998 טרם נמצאו פתרונות לגירעונות הקופות לשנים 1996 ו-1997. לפי דוח חצי שנתי של רואי חשבון על הפעולות של קופות החולים בתקופה 30.6.97-1.1.97 נוצר אצלן גירעון של 570 מיליון ש"ח בהוצאות על סל שירותי הבריאות. מכאן שהגירעון של הקופות לשנת 1997 כולה עלול להגיע ליותר מ-1 מיליארד ש"ח.
בקופות החולים כללית, לאומית ומאוחדת אין הפרדה בין ספרי החשבונות והדוחות הכספיים של הביטוח המשלים לבין הפעילות הכספית האחרת שלהן, כנדרש בחוק.
החוק קובע, כי שר הבריאות רשאי להגביל בתקנות את זכותו של מי שהיה תושב, או של תושב שהתגורר מחוץ לישראל, לקבל שירותי בריאות בהתחשב, בין היתר, בפרק הזמן שבו שהה בחו"ל ובסוג שירותי הבריאות. מאחר שעד יולי 1996 לא הותקנו תקנות בעניין זה, החליטה הממשלה בישיבתה באותו חודש להטיל על שר הבריאות להתקין תקנות בנדון. עד סוף ינואר 1997 לא נעשה הדבר.
על פי החוק יש למנות מועצה לביטוח הבריאות הממלכתי (להלן -- מועצת הבריאות) ועליה להתכנס לפחות אחת לשלושה חודשים. המועצה מונתה בדצמבר 1994. עד ספטמבר 1996 היא התכנסה רק שלוש פעמים, במקום שבע פעמים כנדרש בחוק. הפעילות של ארבע ועדות שהמועצה מינתה היתה מזערית. החוק קבע, כי מתפקידה של מועצת הבריאות, בין השאר, לערוך מחקרים שיעקבו אחר ביצוע החוק באמצעות מכון שיקבע שר הבריאות. עד ספטמבר 1996 לא נחתמו הסכמים לביצוע מחקרים כאלה, וממילא לא הוחל במחקרים.
בסעיף 43 לחוק נקבע, כי שר הבריאות ימנה, באישור הממשלה ובאישור מועצת הבריאות, נציב שתפקידו לטפל בקבילות הציבור הנוגעות לחוק. רק באוקטובר 1996, כשנתיים לאחר שהחוק נכנס לתוקף, מונתה נציבת קבילות ציבור ומינויה אושר בישיבת הממשלה באותו חודש.
עד סוף שנת 1996 לא מונה אחראי לבירור תלונות בקופת חולים מאוחדת, כנדרש בחוק. בקופת חולים לאומית מונה האחראי לבירור תלונות רק באמצע יולי 1996, יותר משנה וחצי לאחר שהחוק נכנס לתוקף, והמינוי לא נעשה בידי מועצת הקופה, כנדרש בחוק.
עד ינואר 1997 לא גיבשו משרד הבריאות ומשרד האוצר מדיניות ברורה ומקיפה באשר לאופן הפעלת הביטוח המשלים ובאשר לגוף שיפעיל אותו. קופות החולים הפעילו את הביטוח המשלים במתכונת שכל אחת מהן קבעה לעצמה. לאחר סיכום הביקורת ב- 5.1.98, התקבל בכנסת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח- 1998 (להלן -- החוק להגברת הצמיחה). חוק זה קובע כי קופת חולים רשאית להציע לחבריה תכנית לשירותי בריאות נוספים שאינם כלולים בסל השירותים והתשלומים של הקופה (להלן -- תכנית לשירותים נוספים), בין בעצמה ובין באמצעות חברה בת בשליטה מלאה. תכנית לשירותים נוספים וכל שינוי בה, טעונים אישור שר הבריאות. בחוק להגברת הצמיחה נקבעו כללים להפעלת תכנית לשירותים נוספים.
החוק להגברת הצמיחה קובע כי קופת חולים רשאית להציע תשלומי חברים, בין כהשתתפות עצמית ובין כתשלום עתי קבוע. תשלום עתי קבוע הוא רגרסיבי וחל על המבוטחים בלא קשר לרמת הכנסתם. אשר לתשלומים בעבור הסל, כל קופה רשאית להציע רמת תשלומים שונה עבור השירותים שהיא מספקת למבוטחיה. מכאן, שמבוטחים בקופות שונות עשויים להידרש לשלם מחירים שונים בעבור אותם שירותים.
הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה