מעונות חסות הנוער - פיקוח, סדרי מינהל וכספים
רשות חסות הנוער (להלן - החסות) פועלת במסגרת האגף לשירותי תקון ונוער מנותק של משרד העבודה והרווחה (להלן - המשרד). החסות מופקדת על טיפול, במסגרת מעונות, בבני נוער עוברי חוק ובבני נוער במצוקה, בעיקר על פי החלטת בית משפט לנוער. רוב האוכלוסיה המטופלת היא של בני 13-18.
מטרת הטיפול היא לשקם נערות ונערים (להלן - חניכים) על ידי מתן שירות סוציאלי, חינוכי וטיפולי, להקנות להם השכלה נוסף על השכלתם הפורמלית, לשנות את דפוסי התנהגותם כדי שיוכלו להסתגל לחברה, ולהקנות להם נורמות לתפקוד נאות בחיי החברה.
במסגרת החסות פועלים 47 מעונות פנימייה מסוגים שונים, ואלה הם:
1. מעונות כוללניים, המכילים יחידה נעולה, שחופש החניכים בה מוגבל; יחידת פנימייה שאינה נעולה; ומעונית בקהילה. חניכים ביחידה הנעולה שהתקדמו והתנהגותם השתפרה מועברים ליחידה הלא-נעולה, והחניכים שהתקדמו ושהתנהגותם השתפרה עוד יותר מועברים למעונית.
2. מעונות שבהם נעשים אבחון והסתכלות.
3. הוסטלים בקהילה, הקולטים נערים ונערות מהקהילה או ממעונות אחרים של החסות.
4. מרכזים להתערבות בשעת משבר, המשמשים בתים לטיפול קצר מועד למחוסרי קורת גג.
5. "דירות המשך" בקהילה, המיועדות לבוגרי מעונות.
עשרה ממעונות החסות הם מעונות ממשלתיים שהחסות עצמה מפעילה. הצד המשקי של הפעלת מעונות אלה מוטל על המחלקה למינהל ומשק במעונות שבמשרד. את 37 המעונות האחרים מפעילים עמותות וגופים פרטיים הקשורים בהסכם עם המשרד. החסות מפנה למעונות אלה נערים ונערות, משלמת את דמי החזקתם, קובעת הנחיות ונהלים למעונות ומפקחת עליהם.
בחודשים יולי 1999-פברואר 2000 עשה משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת בהנהלת החסות. כמו כן נבדקו 14 מעונות שבפיקוח החסות. בין השאר נבדקו: קביעת נהלים בידי החסות והמחלקה למינהל ומשק שבמשרד, הפיקוח על המעונות, הפיקוח על תחזוקתם ותשלומים למעונות.
להלן הממצאים העיקריים:
נוהלי עבודה
1. נוהלי עבודה הם בסיס להפעלת מערכות גדולות כמו החסות, ובייחוד במערכת העוסקת בהפעלה ישירה ועקיפה של מעונות המשפיעים על בני הנוער החוסים ומתחנכים בהם.
בדצמבר 1997 פורסם קובץ "נוהלי רשות חסות הנוער - נהלים זמניים". במועד הביקורת לא היה הקובץ מעודכן ולא התאים למצב השורר בחסות. הקובץ עוסק במעונות בלבד, ולא בהוסטלים ובמרכזים להתערבות במשבר, הפועלים במסגרת החסות זה שנים רבות; חלק גדול מהמוסדות הקשורים לחסות מופעלים באמצעות עמותות, אך אין לדבר זה כל ביטוי בנהלים; אין נהלים בעניין חניכי מעונות הלומדים או עובדים מחוץ למעון, בעניין הקשר עם בית הספר או עם מקום העבודה שלהם, ובעניין הטיפול בכספי חניכים עובדים.
2. על פי נוהלי החסות, על המעונות לקבוע נהלים פנימיים המבוססים על נוהלי החסות. הביקורת העלתה כי רק ב-4 מ-14 המעונות שנבדקו נקבעו נהלים פנימיים כנדרש.
3. בהנהלת החסות מועסקים מפקחת על מיון והשמה ומפקח ארצי על המעונות. הפיקוח על המעונות נעשה באמצעות מפקחים מחוזיים משני סוגים: מפקחים מינהליים ומפקחים טיפוליים. המפקחים הטיפוליים הם עובדים סוציאליים בהכשרתם, המלווים את הטיפול בחניך.
הועלה, כי אין נוהל מסודר בדבר עבודת המפקחים וסמכויותיהם, ואין חלוקת עבודה ברורה בין המפקח המינהלי למפקח הטיפולי.
בתשובתו מיום 5.9.00 מסר המשרד, כי חברת ייעוץ ארגוני עושה בחסות אבחון ארגוני מקיף; האבחון טרם הסתיים, אולם אחת ממסקנות החברה היא שיש לחדד את חלוקת התפקידים בין המפקחים משני הסוגים. בעקבות האבחון תיקבע חלוקת עבודה בין המפקחים, יוגדרו תפקידיהם וייקבעו נוהלי עבודה בתחום הפיקוח על המעונות.
דיווחים על נוכחות החניכים ותשלומים בעבור החזקתם
1. הנהלת החסות קבעה, שכל מעון ידווח לה בכל חודש על החניכים הנוכחים בו בטופס הכולל את שמותיהם ופירוט מצבם בכל יום כגון: נוכחות במעון, חופשה, אי-חזרה מחופשה, בריחה מהמעון, מעצר או אשפוז בבית חולים. הדיווח יכול לשמש את המפקח ואת הנהלת החסות גם לבקרה על חניכים שברחו או נעדרו למשך זמן רב ועל תשלומים המשולמים בעבור החזקת החניכים במעונות. על פי נוהלי החסות יישמר מקומו של חניך שנעדר למשך 30 יום, ולאחר מכן יועבר החניך לטיפול והשמה מחדש על ידי המפקח על המעון. במארס 2000 הפיץ הממונה על המעונות הוראת שעה ולפיה צומצם פרק הזמן מ-30 יום ל-15.
משרד מבקר המדינה בדק את דיווחי המעונות בשנת 1999 והעלה, כי חלק מהמעונות לא דיווחו כלל על נוכחות החניכים, וחלק מסרו דיווחים לא מלאים. הדיווחים שאינם מלאים אינם מאפשרים לקיים פיקוח, בין היתר, על הטיפול באירועים הקשורים בחניכים, כגון אי-חזרה מחופשה, בריחה, מעצר ואשפוז. עוד הועלה, שרק במחוז הצפון היו דיווחי המעונות חתומים בידי המפקח המחוזי, ואילו במחוזות ירושלים ותל אביב לא נחתמו הדיווחים בידי המפקחים המחוזיים.
2. (א) תשלומים לעמותות וגופים פרטיים: עמותות וגופים פרטיים מפעילים בעבור החסות בעיקר הוסטלים, מעוניות ומרכזים להתערבות במשבר, והחסות משלמת להם תמורה לפי מספר החניכים בפועל. התשלום החודשי בעבור החזקת חניך הוא בין 5,000 לכ-7,800 ש"ח, בהתאם לדירוג המוסד.
הביקורת העלתה, כי החסות מעבירה תשלומים חודשיים לגופים המפעילים את המעונות בעבור שהות חניכים, גם אם אינם מדווחים, או אינם מדווחים כראוי על נוכחות החניכים במעון. הנהלת החסות אף אינה בודקת את הדיווחים הנמסרים, ואינה מצליבה את נתוניהם עם נתוני קובץ התשלומים.
לדוגמה, החסות שילמה למעון בעבור שהות של נערה כ-40 ימים לאחר שעזבה אותו; למעון אחר שולם בעבור 80 יום לאחר מועד בריחתו של נער מהמעון; בנוגע לשתי נערות אחרות שילם המשרד במצטבר בעבור שהות של שמונה חודשים בשנת 1999, בלא שנמצאה אסמכתה לשהותן במעון.
(ב) במשרד קיימת מערכת תשלומים ממוחשבת. באמצעות מערכת זו נעשים התשלומים למעונות על סמך דוחות חודשיים על נוכחות החניכים, כשהם חתומים ומאושרים בידי מנהלי המעונות. מערכת זו מופעלת לגבי גופים הקשורים עם יחידות אחרות של המשרד, אך לא מופעלת לגבי גופים המפעילים מעונות של החסות. התשלום למעונות החסות נעשה רק על סמך דיווח במועד קליטת החניך ובמועד יציאתו.
כתוצאה מדרך התחשבנות זו, הגופים המפעילים את מעונות החסות מקבלים בכל חודש תשלומים גם בעבור חניכים שכבר עזבו את המעון, וקיזוז התשלומים העודפים מבוצע, אם מבוצע, רק כמה חודשים ואפילו שנה לאחר מעשה.
3. תשלומים למעונות ממשלתיים: תקציבו של מעון ממשלתי מחושב לפי מספר החניכים שנקבע בתחילת שנה כי עליו לאכלס. מספר המקומות בכל המעונות הממשלתיים היה בעת הביקורת 328; בתשעה מעונות היו 10-38 חניכים במעון, ובמעון אחד - 48 חניכים. מספר החניכים בכל מעון ממשלתי אינו מעוגן בתקנות התקציב.
יצוין, כי בתקנות התקציב של המשרד, בסעיף התקציבי המיועד לתשלום בעבור החזקת חניכים באמצעות עמותות וגופים פרטיים, מצוין מספר החניכים המתוקצב בכל שנה, ואילו בסעיף המיועד למעונות ממשלתיים לא נקוב מספר החניכים אלא סכום בלבד.
פיצוי על תת-תפוסה
התשלום למעונות החסות המופעלים בידי עמותות וגופים פרטיים הוא בהתאם למספר החניכים הנקלטים במעון ולפרק הזמן שהם אמורים לשהות בו. הועלה, שבהוסטלים רבים יש מקומות פנויים לקליטת חניכים נוספים. מאחר שהתפוסה אינה מלאה, מונתה ועדה למתן פיצוי למעונות, שחבריה הם הממונה על המעונות בחסות, סגן הממונה על התקציבים במשרד וסגן החשב במשרד. הפיצוי ניתן בעבור פרקי זמן שבהם היה מספר החניכים קטן במיוחד, שכן העדר חניך מקטין אמנם את ההוצאות השוטפות אך לא את התקורה. הפיצוי מאפשר להמשיך ולהחזיק במעון גם כאשר התפוסה בו נמוכה.
הועלה, כי הוועדה פעלה בלא שניתנו לחבריה כתבי מינוי ובלא שהנהלת המשרד קבעה לה אמות מידה למתן הפיצוי, והיא אישרה באופן פרטני מתן פיצויים לשנים 1995-1998, בסכום כולל של כ-750,000 ש"ח. המשרד מסר בתשובתו, כי בקרוב תובא לאישור מנכ"ל המשרד הצעה לכתב מינוי ולאמות מידה.
החסות טוענת שחסרים מקומות לקליטת בני נוער במעונות - בעיקר מעונות נעולים או מעונות לאבחון והסתכלות - מחוסר תקציב; אולם היא משלמת כספים רבים להוסטלים ומעוניות עקב תת-תפוסה. משמעות הדבר היא כי ישנם נערים ונערות ללא מעון, על אף שיש מקומות פנויים במוסדות.
פיקוח על התזונה
המחלקה למינהל ומשק שבמשרד מטפלת בכל העניינים הקשורים לצד המשקי של המוסדות הממשלתיים, הן של החסות והן של יחידות אחרות של המשרד. המחלקה מטפלת בנושאים, כגון ציוד, תחזוקה, מזון, ניקיון וביגוד, ומפקחת על התזונה במוסדות הממשלתיים וגם באלה הקשורים למשרד.
1. בנובמבר 1999 פרסמה המחלקה למינהל ומשק נהלים בתחום הפיקוח וההדרכה. בתחומים רבים, כגון רכישות, בטיחות ומזון, אין נהלים.
2. את האוכל במעונות מכינים קבלני מזון.
(א) המפקחת הארצית על התזונה במחלקה למינהל ומשק אחראית לפיקוח על המטבחים והמזון ב-13 בלבד מ-47 מעונות החסות. ביתר המעונות, ובהם מעונות ממשלתיים, אין פיקוח על התזונה.
(ב) המפקחת הארצית על התזונה במשרד קבעה כי בדיקות התזונה במוסדות יבוצעו בידי התזונאיות אחת לחודש. משרד מבקר המדינה בדק דוחות של שלושה מעונות והעלה כי לא נעשוו בהם בדיקות מינואר עד אוקטובר 1998.
(ג) הטיפול בדוחות הפיקוח: הועלה כי הדוחות מגיעים למשרדה של המפקחת שבועיים ועד למעלה מחודש לאחר שנעשה הפיקוח.
(ד) במכרז הסטנדרטי לאספקת שירותי הזנה במעונות פורטו הסנקציות שאפשר לנקוט נגד קבלן מזון שאינו עומד בהתחייבויותיו. הועלה, כי אף שהתזונאיות ציינו בעשרות דוחות ליקויים, כגון: מזון לא מספיק, ציוד לא תקין, מספר עובדי מטבח קטן מהנדרש על פי החוזה ומזון מוקפא שפג תוקף השימוש בו, לא נמצאו מסמכים המעידים שהמחלקה נקטה צעדים נגד קבלני מזון שלא עמדו בהתחייבויות שפורטו בחוזה עמם.
המשך קריאה בקובץ המצורף