אימוץ בין-ארצי

​

אימוץ בין-ארצי

ב-1.1.98 נכנס לתוקפו תיקון בחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981 (להלן - חוק האימוץ) המסדיר אימוץ ילדים מארצות חוץ על ידי תושב ישראל. התיקון לחוק האימוץ (להלן - התיקון) נעשה ברוח אמנת האג בדבר הגנה על ילדים ושיתוף פעולה באימוץ בין-ארצי 1993 (להלן - אמנת האג). המטרה של אמנת האג היא להסדיר את האימוץ הבין-ארצי באמצעות רשויות מוסמכות של המדינות, כדי למנוע תופעות של חטיפת ילדים, הברחתם, סחר בהם וכן זיוף מסמכים.

על פי התיקון ניתן לאמץ ילד ממדינה זרה רק באמצעות עמותה שמטרתה הבלעדית היא פעילות בתחום האימוץ הבין-ארצי ואשר שר העבודה והרווחה ושר המשפטים (להלן - השרים) הכירו בה לפי חוק האימוץ. ההכרה ניתנת לעמותה לתקופה של שנתיים, זאת לאחר שעמדה בתנאים הנדרשים בחוק האימוץ ובתקנות מכוחו (להלן - עמותה מוכרת). עמותה מוכרת מקבלת הכרה לפעול במדינת חוץ מסוימת או במדינות מסוימות אחדות, והיא מחויבת לפעול מול "רשות מוסמכת של מדינת חוץ" אשר הוסמכה בידי מדינת החוץ לעסוק באימוץ בין-ארצי.

העמותה המוכרת אחראית לכל ההליכים הקשורים באימוץ בין-ארצי הן בארץ והן בחוץ לארץ, זאת על פי חוק האימוץ, התקנות מכוחו וכללים והנחיות מקצועיות לפעולות עמותה מוכרת. בין השאר, על העמותה המוכרת לקבוע אם המבקש לאמץ כשיר ומתאים לאמץ; לפנות לרשות המוסמכת של מדינת החוץ ולבקש מידע על הילד שיועד על ידי מדינת החוץ לאימוץ; לוודא שנתקיימו כל ההליכים, ניתנו כל האישורים וההסכמות על פי דיני מדינת החוץ בנוגע למסירת הילד לאימוץ בין-ארצי; לדאוג לאישורי כניסה של הילד ארצה; לערוך לפחות שני מעקבים אחר קליטתו של הילד במשפחה המאמצת, במשך חצי השנה הראשונה לקליטתו (ראו להלן), וכן לקיים כמה מעקבים שידווחו למדינת החוץ על פי בקשתה. על פי חוק האימוץ, השלמת הליכי האימוץ הבין-ארצי היא ברישום צו האימוץ בפנקס האימוצים.

חוק האימוץ קובע, כי שר העבודה והרווחה, בהסכמת שר המשפטים, ימנה ועדה אשר תייעץ לו בעניין האימוץ הבין-ארצי, ובכלל זה הכרה בעמותה, ביטול או התליה של הכרה בעמותה, קביעת הנחיות מקצועיות וכללים לדרכי עבודתה של עמותה מוכרת ופיקוח עליה (להלן - ועדה מייעצת).

כמו כן קובע חוק האימוץ, ששר העבודה והרווחה ימנה פקיד סעד ראשי שיהיה הרשות המרכזית לאימוץ בין-ארצי ולעניין אמנת האג (להלן - הרשות המרכזית), והעמותות המוכרות יהיו נתונות לפיקוחה. לתפקיד הרשות המרכזית מונתה מנהלת השירות למען הילד שבמשרד העבודה והרווחה (להלן - המשרד). סגנית מנהלת השירות למען הילד מונתה כאחראית לפיקוח הארצי בנושא (להלן - מפקחת ארצית).

מנתוני הרשות המרכזית מ-12.6.00 עולה: 1. ל-21 עמותות ניתנה הכרה לפעול באימוץ בין-ארצי. 2. הארצות שבהן אושר לעמותות המוכרות לפעול הן - רומניה, רוסיה, אוקראינה, בלורוסיה, מולדובה, בולגריה, ליטא וגואטמלה. 3. לעמותה אחת בוטלה ההכרה, ולעמותה אחרת בוטלה ההכרה לפעול ברוסיה אך ניתנה לה הכרה להמשיך לפעול בארצות אחרות. 4. עד יוני 2000 נתן משרד הפנים ל-367 ילדים אישורי כניסה לארץ, לשם אימוצם: מהם 222 (60%) מרומניה, 84 (23%) מרוסיה ו-35 (9.5%) מאוקראינה. 5. 294 (80%) מכלל הילדים טופלו בידי ארבע עמותות. 6. 12 מכלל הפונים לאמץ במדינות חוץ נדחו, כי העמותות המוכרות מצאו, שהם לא כשירים לאמץ.

בחודשים אפריל-אוקטובר 2000, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את נושא האימוץ הבין- ארצי, ובכללו את הפיקוח על העמותות המוכרות. הביקורת נעשתה ברשות המרכזית ובמשרדי רשם העמותות שבמשרד הפנים. בדיקות השלמה ובירורים נעשו במשרד הפנים, במשרד החוץ, במשרד המשפטים, במשרד הבריאות, בבית הדין המיוחד לגיור והמרכז למתגייר במרכז שפירא ואצל רשם פנקס האימוצים.

היבטים רפואיים

1. בסוף שנת 1997, לקראת הגשת תקנות לעניין האימוץ הבין-ארצי לאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת, פנה נציג הוועדה המייעצת אל מנכ"ל משרד הבריאות בבקשה שיקים צוות שידון בשאלות רפואיות הנוגעות לילדים המאומצים מארצות חוץ.

בפברואר 1998 העביר מנכ"ל משרד הבריאות אל נציג הוועדה המייעצת את המלצות הוועדה שהקים בראשותו של ראש מינהל רפואה במשרד הבריאות. בהמלצות הוועדה נאמר, כי אין להגביל באמצעים חוקיים אימוץ ילדים מטעמים רפואיים. לדעת הוועדה, ההחלטה בדבר האימוץ צריכה להיות נתונה להחלטת ההורים המאמצים, לאחר שיידעו אותם על כל ליקוי או מחלה ידועים שהילד המועמד לאימוץ סובל מהם, וכן כל שידוע על מצב בריאותם של הוריו - שיש לו השפעה על בריאות הילד בעתיד. הוועדה המליצה על סדרת בדיקות רפואיות לכל ילד המאומץ מחוץ לארץ.

בעקבות המלצות אלו, העבירה הרשות המרכזית לידיעת העמותות המוכרות את רשימת הבדיקות הרפואיות המומלצות; אולם עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2000, טרם חויבו העמותות המוכרות לעשות אותן בדיקות.

ראש מינהל רפואה במשרד הבריאות השיב ביולי 2000 לשאלת משרד מבקר המדינה, כי אמנם חברי הוועדה בראשותו סברו שאין להגביל באמצעים חוקיים אימוץ ילדים מטעמים רפואיים, אולם יש לחייב את ביצוע הבדיקות המומלצות וליידע את ההורים המאמצים בהתאם.

יצוין, שהצורך לקבוע כללים מחייבים הוא גם כדי שלגופים השלטוניים המעורבים ביישום החוק וגם לציבור מבקשי האימוץ תהיה תשובה ברורה בשאלות רפואיות רגישות.

2. בעקבות פנייה של עמותות מוכרות לקבלת היתר לפעול באוקראינה, פנתה הרשות המרכזית לכמה גורמים לשם קבלת חוות דעת בנוגע לאימוץ ילדים מארץ זו, שבתחומה ארע אסון צ'רנוביל. ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות השיב לרשות המרכזית, כי אין בכך בעיה, ו"תוספת הסיכון לפתח מחלות ממאירות בקרב אוכלוסיית אוקראינה שואפת לאפס"; אך הוא סייג את תשובתו בכך שמשרד הבריאות אינו יודע לפרטי פרטים את אשר קורה באוקראינה, ו"מכאן שזוהי תשובה כללית מבלי לקחת אחריות על מחלות גנטיות ומולדות אחרות שיכולות לקרות לילדים אלה, שתתגלנה לאחר בואם ארצה". הרשות המרכזית פנתה בעניין גם לפרופ' לרפואה, מומחה להתפתחות הילד, אשר עוסק במחקר בילודים וביקר לאחרונה גם ברוסיה, והלה השיב כי "חד משמעית אין בעיה עם תינוקות שנולדים היום באוקראינה או ברוסיה". ולבסוף, במכתב, שהגיע מהרשות למפגעים אקולוגיים במועצה האזורית של אודסה למשרד הבריאות, נמסר, כי העיר אודסה ואזור אודסה רבתי אינם נכללים באזור אשר נפגע מארוע צ'רנוביל.

לאחר קבלת המידע האמור, החליטה הוועדה המייעצת בישיבתה מיום 29.8.99, כי יש להביא לתשומת הלב של מי שמוצע להם לאמץ ילד מאוקראינה "שהיה אסון צ'רנוביל ושיכולה להיות בעיה רפואית". ב-8.1.2001 שלחה הרשות המרכזית חוזר לעמותות האימוץ, ולפיו התבקשו העמותות לדאוג לכך שטרם אימוץ ילד מאוקראינה יחתמו המבקשים על הצהרה בה ייאמר כי הם "מודעים לעובדת התרחשות אסון צ'רנוביל באוקראינה ואנו מביעים הסכמתנו לאמץ ילד משם".

לדעת משרד מבקר המדינה, מנוסחת ההצהרה כתניית פטור מאחריות, ואין בה כדי לאפשר למבקשי האימוץ לשקול קבלת החלטה מושכלת. כפי שמסרו המשרד ומשרד המשפטים למשרד מבקר המדינה, לא ידוע היום על קיומם של סיכונים לילדים, אך מטבעם של אסונות מסוג זה שלעתים, כעבור זמן, מתגלים סיכונים שלא נתגלו ולא נצפו בידי אנשי המדע קודם לכן. ואם כך הוא הדבר, גם מידע זה ראוי שיהיה לפני ההורים, ואין להסתפק במשפט הסתמי כפי שהוא מנוסח היום. מומלץ, כי הרשות תשוב ותידרש לסוגיה.

כמו כן, לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר איתור ילדים עם מחלות קשות ולהביא לפני מבקשי האימוץ את כל המידע הדרוש להחלטתם, על הגופים המטפלים לקבוע כללים מחייבים בנושא.

​מידע על הילד ברשות המרכזית

סעיף 28 כו (ד) לחוק האימוץ קובע, שלאחר שניתן צו לאימוץ הילד ממדינת החוץ בידי המבקש, תעביר העמותה המוכרת לרשות המרכזית את המידע שקיבלה ממדינת החוץ על הילד, על הוריו ועל ההיסטוריה הרפואית שלו.

בסעיף 5(א) לכללים והנחיות מקצועיות לפעולת עמותה מוכרת שקבע שר העבודה והרווחה (להלן - כללים והנחיות מקצועיות) נאמר, שבפניית העמותה המוכרת לרשות המוסמכת במדינת החוץ היא תבקש חוות דעת על הילד בהתאם לטופס שבתוספת (להלן - טופס חוות דעת). 

בבדיקת תיעוד שמסרו העמותות המוכרות לרשות המרכזית בנוגע ל-36 ילדים, שתיקיהם נמצאו בעת הביקורת ברשות המרכזית, העלה משרד מבקר המדינה, שהרשות המרכזית לא דאגה שיגיע אליה כל המידע הנדרש, ובכלל זה בדיקות רפואיות שנעשו לילד. לגבי 17 ילדים לא היתה רשימה של בדיקות רפואיות, ולגבי 10 ילדים לא נמצא טופס חוות דעת על הילד. יצוין, שגם במקרים שטופס חוות הדעת נמצא, בדרך כלל הוא מולא בחלקו ובעיקר חסר בו מידע על משפחת המוצא.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד המשפטים, כי בעקבות הביקורת הוא יבחן אם יש מקום להבהרות של חובת מילוי הטופס או לתיקון הטופס.

הבטחת תשלומי המבקשים לאמץ

1.  תקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ בין-ארצי) התשנ"ח-1998 (להלן - תקנות הכרה בעמותה) קובעות בסעיף 2(5), שלבקשה להכרה בעמותה המוגשת לשרים תצרף העמותה, בין השאר, גם "ביטוח או ערבות בנקאית על סך 500,000 ש"ח לטובת הרשות המרכזית, לצורך הבטחת תשלומים של המבקשים לאמץ ילד באמצעות העמותה...".

לאחר ביטול ההכרה באחת העמותות בסוף שנת 1999, ובעקבות חוות דעת של פרקליטות המדינה מינואר 2000 לגבי שתי פוליסות (להלן - חוות הדעת), התחוור לרשות המרכזית - בדיעבד - שכל הביטוחים שהעמותות המוכרות מסרו לרשות המרכזית אינם עומדים בדרישה של הבטחת תשלומי המבקשים לאמץ:

(א) העמותה שההכרה בה בוטלה מסרה לרשות המרכזית ביטוח שאינו עומד בדרישה של הבטחת תשלומי המבקשים לאמץ. אי-לכך לא יכלה הרשות המרכזית להבטיח את תשלומיהם של המבקשים לאמץ, שלא סיימו את הליכי האימוץ ועדיין היו בטיפול העמותה.

(ב)   נמצא, כי עד נובמבר 2000 - 11 חודשים לאחר קבלת חוות הדעת, היו בידי הרשות המרכזית ערבויות בנקאיות משש עמותות מוכרות בלבד, ואילו שאר 14 העמותות המוכרות הוסיפו לפעול בלי שיהיה בידי הרשות המרכזית כלי אפקטיבי (ערבות בנקאית או ביטוח) להבטחת כספי הפונים לאמץ כנדרש בתקנות.

2.  סעיף 2(5) בתקנות הכרה בעמותה קובע, שהערבות הבנקאית או הביטוח לטובת הרשות המרכזית יהיו בתוקף במשך כל תקופת פעילות העמותה ועד למילוי התחייבויותיה על פי חוק. מעיון בארבע ערבויות בנקאיות שנמצאו ברשות המרכזית בעת הביקורת עולה, שכולן היו תקפות עד לתאריך שקדם לתאריך שעד אליו ניתנה ההכרה לעמותה. יוצא, שהפסקת פעילותה של עמותה מוכרת, מרצונה או עקב ביטול ההכרה בה, בעת שאין עוד תוקף לערבות הבנקאית שניתנה לרשות המרכזית - יכולה לגרום לכך שלא יהיה ניתן להבטיח את כספי המבקשים לאמץ שטיפול העמותה בהם טרם הושלם. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול את האפשרות שעמותה מוכרת תיתן ערבות כספית לא רק לרשות המרכזית אלא גם למבקשים לאמץ באמצעותה, כדי להבטיח את כספי המבקשים לאמץ עד השלמת הליך האימוץ.

3. מנתוני הרשות המרכזית עולה, שבמחצית השנה הראשונה של שנת 2000 מספר האישורים שקיבלו ארבע עמותות מוכרות ממשרד הפנים לכניסת ילדים לישראל היה בין 17- 32 אישורים לכל עמותה. יצוין, שהבקשה לאישור כניסת ילד לישראל מועברת בשלב שהמבקש לאמץ נתן הסכמתו לקבל ילד מסוים, וזאת עוד טרם ניתן צו האימוץ במדינת החוץ.

חוק האימוץ והתקנות מכוחו מפרטים את השירותים שבעבורם רשאית עמותה מוכרת לגבות תשלומים. כמו כן הם קובעים, שהתשלומים המרביים שעמותה רשאית לגבות בעד השירותים וההוצאות שהוציאה בפועל בישראל ובמדינת החוץ לא יעלו על סכום השווה ל-20,000 דולר (מעל 80,000 ש"ח בעת הביקורת).

סעיף 2(5) בתקנות הכרה בעמותה קובע, שאם עלה מספר הבקשות שבהן מטפלת עמותה בשנה מסוימת על ארבעים, תדאג העמותה, בנוסף לביטוח או הערבות הבנקאית בסכום 500,000 ש"ח לטובת הרשות המרכזית, גם לביטוח או ערבות בנקאית של 10,000 ש"ח נוספים לכל בקשה.

מכאן, שסכום הביטוח או הערבות הבנקאית בסכום 500,000 ש"ח הנדרשים בתקנות הכרה בעמותה אינם יכולים להבטיח את כספי כל המטופלים בידי עמותות מוכרות, המטפלות בו-זמנית בפונים רבים, אלא בכשישה פונים בלבד, אם נגבה מהם הסכום המרבי.

סבסוד מעוטי יכולת

סעיף 28 לד לחוק האימוץ קובע, שעמותה מוכרת תטפל גם בבקשות לאימוץ של מבקשים, שאין בידם היכולת הכלכלית לשלם לה עבור כל הוצאות האימוץ, וכי השרים, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת, יקבעו את מספר הבקשות שיטופלו לפי סעיף זה ואת הכללים והמבחנים לאישורן.

הועלה, שעד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2000, לא נקבעו כללים ומבחנים כאמור, ובידי הרשות המרכזית לא נמצאו נתונים, אם אכן היו פונים שקיבלו הקלות בתשלום, ובידי איזו עמותה. גם בדוחות הכספיים של העמותות לא נמצאו נתונים על טיפול בבקשות של מעוטי יכולת.

מעקב אחר קליטת הילד במשפחה המאמצת

סעיף 28 יח לחוק האימוץ קובע, כי עמותה מוכרת, אם נתבקשה לכך בידי מדינת החוץ, תעביר למדינת החוץ דוח מעקב אחר קליטת הילד בבית המבקש. העתק מדוח זה יועבר לרשות המרכזית.

כמו כן, בכללים והנחיות מקצועיות נקבע, שעובד סוציאלי מטעם העמותה המוכרת יערוך לפחות שני ביקורים בבית המבקש ויכתוב לאחר כל ביקור חוות דעת על קליטתו של הילד בבית המבקש (להלן - דוח מעקב). דוח המעקב הראשון אמור להיכתב שלושה חודשים לאחר מסירת הילד למשפחה המאמצת ואמור להימסר לרשות המרכזית.

הועלה, שעד אוגוסט 2000 לא הנחתה הרשות המרכזית את העמותות המוכרות בנוגע למתכונת הרצויה של דוח המעקב ולנושאים שעל העובד הסוציאלי לפרט בו, כגון: מידת היקלטות הילד בבית ובסביבה, התפתחותו, בריאותו ושינויים שחלו במשפחה המאמצת.

בבדיקת דוחות מעקב שנמצאו ברשות המרכזית עולה, שבהעדר קו מנחה, איכות הדוחות אינה אחידה, בחלקם מידע מועט בלבד, ואין אחידות בנושאים המדווחים.

רישום בפנקס האימוצים

השלמת הליכי האימוץ הבין-ארצי היא ברישום צו האימוץ בפנקס האימוצים. על פי חוק האימוץ, פרטי הרישום וצורתו ייקבעו בתקנות.

רשמת פנקס האימוצים מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2000, שעד סוף יולי התקבלו אצלה 94 תיקים של אימוץ בין-ארצי. אולם, לדבריה, טרם נקבע נוסח הטופס שיתאים לרישום ילדים שאומצו באימוץ בין-ארצי, לכן לא נרשם אף אימוץ מהם בפנקס האימוצים.

בתשובתה מנובמבר 2000 למשרד מבקר המדינה מסרה הנהלת בתי המשפט, כי בימים אלה הועבר אליה ממשרד המשפטים נוסח הטופס הרצוי, והיא תעשה כל מאמץ לרשום עד 1.1.2001 בפנקס האימוצים את כל החומר שהגיע אליה.

הארכת הכרה בעמותה מוכרת

סעיף 28 כב לחוק האימוץ קובע, שהכרה בעמותה תהא לשנתיים וניתן להאריך תקופה זו לתקופה נוספת של עד שנתיים. מתן ההכרה יפורסם ברשומות.

עד אוגוסט 2000 הגישו שש עמותות מוכרות בקשות להארכת ההכרה בהן. לשלוש מהן המליצה הוועדה המייעצת על הארכת ההכרה, ועמותה רביעית נמצאה בשלב בדיקת המסמכים שהגישה.

תוקף ההכרה לפעילותה של עמותה מוכרת חמישית בבולגריה פג ב-27.7.00. הוועדה המייעצת, בישיבתה ביום 1.8.00, המליצה לפעול בשני שלבים: 1. הארכת ההכרה בעמותה לפעול בבולגריה תוגבל רק לשם השלמת הליכי האימוץ של הפונים שהיו בטיפול העמותה טרם פגה ההכרה בה; 2. לאחר שהעמותה תשלים את המסמכים אותם נדרשה להגיש, ולאחר מפגש נוסף של נציגי העמותה עם הוועדה המייעצת, תועבר לשרים המלצת הוועדה המייעצת לעניין בקשתה של העמותה להאריך את הכרתה לפעול בבולגריה למשך שנתיים נוספות.

בין המסמכים החסרים שהעמותה התבקשה להשלים כלולה גם ערבות בנקאית או ביטוח המיועדים להבטיח את תשלומי המבקשים לאמץ. לפיכך תשלומי הפונים שהעמותה טרם סיימה את הטיפול בהם עדיין אינם מוגנים כמתבקש בסעיף 2(5) לתקנות הכרה בעמותה.

עמותה מוכרת שישית פועלת בכמה מדינות, ותוקף ההכרה לפעילותה ברומניה פג ב-15.7.00. דיון בעניינה התנהל בוועדה המייעצת ב-16.7.00. אולם, נמצא שעד סוף אוגוסט 2000 - חודש וחצי לאחר שפגה ההכרה לפעילות העמותה ברומניה - לא המליצה הוועדה המייעצת על המשך ההכרה, משום שהעמותה טרם הגישה את כל המסמכים החסרים שנדרשו ממנה, בהם דוח כספי מבוקר על פעילות העמותה וערבות בנקאית או ביטוח כנדרש בתקנות הכרה בעמותה. יצוין, שמסמכים אלו נדרשו על פי חוק האימוץ לשם הכרה בפעילות העמותה בכל המדינות שבהן קיבלה הכרה, ולאו דווקא ברומניה. כמו כן נמצא, שאף כי עבר חודש וחצי מאז שפגה ההכרה בעמותה לפעול ברומניה, לא דאגה הרשות המרכזית לפרסם ברבים, כי עמותה מוכרת זו אינה מורשה לעסוק באימוץ בין-ארצי ברומניה.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר משרד המשפטים, כי אין חובת פרסום לגבי עמותה שלא קיבלה הכרה או שלא הוארכה לה ההכרה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי להביא לידיעת הציבור את העובדה שהכרה בעמותה מסוימת לא חודשה, גם אם אין חובת פרסום.

המשך קריאה בקובץ המצורף