המערך המסייע - פעולות משרדי הממשלה

​המערך המסייע - פעולות משרדי הממשלה

המערך המסייע במשרד החינוך

1. חינוך והשכלה הם המפתח להצלחת הפרט והחברה כולה. ההכרה בחשיבותם של החינוך ושל מתן הזדמנות ללמוד לכלל בני הנוער באה לידי ביטוי בכמה תחומים, ובהם הגדלת מספר שנות לימוד חובה. חוק לימוד חובה, התש"ט-1949, קובע, כי לימוד חובה הוא "לימוד המיועד לילדים ולנערים והניתן בשלוש עשרה שנות לימוד, מהן שלוש בגן ילדים בגיל 3 עד 5 ... ועשר שנות-לימוד בכיתות א' עד י' לילדים ולנערים בגיל 6 עד 15". החוק גם קובע, שלימוד החובה וכן הלימוד בכיתות י"א וי"ב יהיה חינם. חינוך חובה בגיל 3-4 מוחל בהדרגה, החל בשנת הלימודים התשנ"ט . 

ההכרה בחשיבות החינוך לכול באה לידי ביטוי גם בהצהרת מדיניות של משרד החינוך, ולפיה: החזקת תלמידים בבתי הספר היסודיים והעל-יסודיים עד גמר כיתה י"ב, ושילובם מחדש של הנושרים במערכת החינוך, הם מעיקרי המדיניות החינוכית בישראל.

עם הרחבת חובת הלימוד, הורחב גם מערך התפקידים של בית הספר, והושם דגש לא רק בהישגים בלימודים של קבוצות נוער העשויות להגיע עד ל"קו הגמר" - כי אם גם בהגברת השוויוניות, על ידי מתן הזדמנות נאותה לכלל הילדים ובני הנוער לקבל חינוך נאות במסגרות הלימודים המקובלות.

המדיניות שלפיה תינתן לכלל הילדים ובני הנוער הזדמנות ללמוד הציבה לפני מערכת החינוך אתגר. שכן בתי הספר נאלצים להתמודד עם אוכלוסיות של תלמידים שבעבר נשרו מהלימודים, בין היתר בשל קשיים חברתיים ומשפחתיים. כדי לממש את חוק לימוד חובה ואת מדיניות משרד החינוך, נדרש אפוא מערך מסייע לתלמיד, למורה ולבית הספר, שמטרתו לדאוג לכך שבני הנוער יימצאו במסגרות חינוכיות עד גיל 18; יגיעו להישגים לימודיים נאותים, ותקטן "הנשירה הסמויה"; התלמידים הנושרים בכל זאת ממסגרות חינוכיות מקובלות, ישתלבו במסגרות לימודים ולחלופין, בעבודה; ותמומש האחריות הכוללת לחינוכם, השכלתם ורווחתם של כלל הילדים ובני הנוער.

2. המערך המסייע, שהתאוצה בפיתוחו החלה בשנות השישים, נחלק לשניים: מערך בתוך בית הספר, הכולל יועצים חינוכיים, מורים טיפוליים ומורים העוסקים בחינוך מיוחד; ומערך מסייע מחוץ לבית הספר, הכפוף מבחינה ארגונית ומקצועית לגופים שמחוץ לבית הספר: פסיכולוגים חינוכיים, עובדים סוציאליים, קציני ביקור סדיר, יחידות של משרד החינוך לקידום נוער שבסכנת נשירה ויחידות של משרד העבודה והרווחה (להלן - משרד הרווחה) לטיפול בנוער וצעירים .

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) משנת 1999 - המעודכנים לשנת הלימודים התשנ"ו  - 95% מבתי הספר התיכוניים הפעילו או הסתייעו לפחות באחד מחמשת שירותי הייעוץ והטיפול האישי שנותן המערך המסייע: ייעוץ חינוכי, ייעוץ פסיכולוגי, סיוע של עובד סוציאלי, טיפול בידי קצין ביקור סדיר (להלן - קב"ס) וטיפול בידי עובד קידום נוער של משרד החינוך. הייעוץ החינוכי היה השירות השכיח ביותר בבתי ספר תיכוניים-עיוניים בחינוך העברי. השירות השני בשכיחותו היה ייעוץ פסיכולוגי.

3. בחודשים אוגוסט - אוקטובר 2000 בדק משרד מבקר המדינה במשרד החינוך, במשרד הרווחה ובחמש רשויות מקומיות תחומים בפעולתו של המערך המסייע. נבדקו בעיקר נושאים אלה: המבנה הארגוני של המערך המסייע וסדרי תקצובו; סדרי התיאום בין המשרדים, הרשויות המקומיות והיחידות השונות העוסקים בטיפול בנוער כאמור, ופעולותיו של השלטון המקומי להגברת הביקור הסדיר למניעת נשירה וניתוק. במסגרת זו גם הפיץ משרד מבקר המדינה שאלון אחיד לרשויות המקומיות. 

המערך המסייע - מבנה ארגוני, הגדרת תפקידים וסדרי תיאום

1. המערך המסייע עתיר ביחידות שחלק ממטרותיהן דומות וחלקן משלימות זו את זו. יחידות אלה כפופות לגופים שונים. במשרד החינוך בלבד כמה מינהלים ויחידות הפועלים כמערך מסייע: המינהל הפדגוגי - שכולל את אגף שפ"י (שירות פסיכולוגי ייעוצי), המרכז את פעולת היועצים החינוכיים והפסיכולוגיים; אגף שח"ר (שירותי חינוך ורווחה), המרכז, בין היתר, את המחלקה לביקור סדיר ומניעת נשירה של נוער; ומינהל חברה ונוער, הכולל, בין היתר, את תחום קידום הנוער. נוסף על כך נעשים חלק מהתפקידים החינוכיים של המערך המסייע בידי החברה למתנסים שבה תומך משרד החינוך . 

2. המערך המסייע בבואו לקדם בני נוער שהישגיהם נמוכים, או שנשרו ממערכת החינוך, נוקט גישות שונות, ובעקבות זאת גם מפעיל תכניות שונות: יש במערכת החינוך הממליצים לפעול בבית הספר, ואחרים - במסגרת נפרדת מחוץ למערכת החינוך המקובלת; ישנם השמים דגש בעידוד בני הנוער להגיע להישגים לימודיים, ויש השמים דגש בהסתגלות רגשית ושיקום חברתי; יש המדגישים את הצורך בשיפור ממסדי של כלל מערכת החינוך - בעיקר בתי הספר והמורים - כדי שתעמוד ביעדיה ותסייע לכלל הנוער להגיע להישגים, ובכלל זה לנוער שבסיכון לנשירה, ויש המדגישים את הטיפול הממוקד לקידום אותם בני הנוער שמתקשים להגיע להישגים והם בסכנת נשירה. מערכת החינוך בלבד, על יחידותיה ואגפיה, מפעילה יותר מ-80 תכניות שונות המבטאות את הגישות השונות. 

3. מהאמור לעיל עולה, שמדובר במערך מורכב, וראוי לבחנו ולהעריכו מפעם לפעם, כדי שיפעל באופן מושכל להגברת התיאום ושיתוף הפעולה בין מרכיביו ויחידותיו, כדי למנוע כפילות בשימוש במשאבים, וכדי להתאימו לצרכים המשתנים עקב שינויים ארגוניים, תפעוליים ותקציביים.

משרד החינוך יזם ומימן בסוף שנות השמונים בחינה מקיפה של המערך המסייע . הבדיקה התמקדה בפעולתו של המערך המסייע במערכת החינוך ובחמישה תפקידים אלה: יועץ חינוכי, פסיכולוג חינוכי, קב"ס, מורה טיפולי ועובד סוציאלי. הבדיקה העלתה, כי קיימים אי-בהירות וחפיפה רבה בין חמשת התפקידים במערך המסייע. אי-הבהירות התבטאה, בין היתר, בהגדרות מגוונות מאוד של תפקידיו ואחריותו של כל אחד מבעלי התפקידים (ובלשון הדוח: "כולם עושים את הכל ולא ברור אחריותו של מי מהם לאיזה תחום"). בדוח צוין, כי חפיפה כזאת עלולה לגרום למתח תפקודי.

מאז סוף שנות השמונים חלו שינויים במערך המסייע. בין היתר, הורחבו תפקידיהם של הקב"ס, של עובד היחידה לקידום נוער ושל אגף שח"ר, וגם הוכנו תכניות והוקמו מסגרות פעולה חדשות. 

שינויים אלה לא תמיד תאמו את הגדרות התפקידים שקבעו בשעתם המנכ"לים של משרד החינוך.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך, כי ייתכן שהשינויים ראויים ותורמים ושהתכניות החדשות מועילות, אלא שעדיין עלולות להתעורר בעיות של כפילויות, אי-בהירות והתנגשויות בין תפקידים שונים הן במערך המסייע והן במערך הפדגוגי, ובה ובעת עלולים להיות תחומים שלא יטופלו כיאות. לכן ראוי שמפעם לפעם תיתן הנהלת המשרד את דעתה לשינויים שנעשו, וכן תבדוק בראייה מערכתית אם אין השינויים מחייבים גם שינויים ארגוניים ותקציביים.

תקצוב המערך המסייע

1. משרד החינוך מתקצב את פעולת המערך המסייע על יחידותיו ותכניותיו. התקציב ניתן ליחידות המשרד למימון הוצאות הנהלתן, ולמימון שיעור מסוים מעלות כוח האדם והתכניות המופעלות ברשויות המקומיות. את חלקו במימון מקצה משרד החינוך לרשויות המקומיות לפי כמה מפתחות, ושיעור השתתפותו במימון התכניות וכוח האדם הוא מ25%- עד 75%, ואת השאר משלימה הרשות המקומית.

בדוח שנתי 48 של מבקר המדינה, בפרק על תקצוב החינוך באמצעות רשויות מקומיות , כבר ציין משרד מבקר המדינה, כי ריבוי הסעיפים התקציביים ומספרן הרב של היחידות המקצות, מקנים יתרון לבעלי תושייה בגילוי "מקורות תקציביים". 

2. את תקני כוח האדם קובע משרד החינוך לפי אמות מידה קבועות. לדוגמה: התקנים הראויים של הקב"סים הנדרשים לכל יישוב נקבעים, בין היתר, לפי שיעור התלמידים שנשרו או מועדים לנשירה; שיעור התלמידים הבאים מחוץ ליישוב ללמוד בו; שיעור התלמידים העולים; והרמה החברתית-כלכלית של היישוב לפי "המדד המשולב", שהלמ"ס ומשרד הפנים קבעו לכלל היישובים.

אולם, בדוח 48 נאמר, כי משרד החינוך אינו מקצה מחדש בכל שנה, או אף בתדירות נמוכה יותר, את המשרות של קב"סים, על פי אמות המידה שקבע, וההקצאה היא תוצאה של עדכונים של מספר המשרות שנקבעו והוקצו בעבר. 

החיסרון העיקרי בשיטה שבה מקצה משרד החינוך את המשרות לרשויות, הוא שאין בה כדי להביא להקצאה שוויונית. כך למשל, לפי השיטה, הוקצו למגזר הערבי במשך שנים מספר קטן יותר של משרות.

להלן בטבלה, על פי נתוני משרד החינוך, נתונים על מספר משרות הקב"סים שהקצה המשרד במהלך העשור האחרון למגזר היהודי, לעומת מספר המשרות שהקצה למגזר הערבי: