אגף התכנון של האג"ם במטה הכללי

פעולות הביקורת

באגף התכנון (אג"ת) של האג"ם במטה הכללי נבדקו סוגיות מרכזיות הנוגעות לארגונו ולפעילותו של האגף, ובהן: מידת האיזון במימוש תפקידו של האגף כאגף התכנון הצבאי וכגוף תכנון עבור משרד הביטחון; שילובו במסגרת האג"ם במטה הכללי; ותפקודו כגוף מטה מטכ"לי בין-זרועי בעקבות הקמת זרוע היבשה לבניין הכוח. עוד נבדקו סוגיות בהקשר לארגונו הפנימי של האגף, תפקודו בשעת חירום, סדרי ניהולו, מימוש תפקידיו בתחומי אחריותו המקצועית, ותרומתו הייחודית בנושאים שבאחריותו. הביקורת נערכה בארבעת גופי המשנה של אגף התכנון - החטיבה לתכנון אסטרטגי, מחלקת התכנון, מחלקת הארגון והמרכז לניתוח מערכות (מנת"ם). 

נערכה ביקורת על הטיפול בסיכונים הבריאותיים הנובעים מחשיפה לקרינה אלקטרומגנטית בלתי מייננת בצה"ל. נבדקו בעיקר: יישום הוראות, נהלים ופעילות הסברה בזרועות ובחילות, שתכליתם להגן על חיילים מחשיפת יתר לקרינה אלקטרומגנטית בלתי מייננת; מבנה וארגון גופי הרפואה התעסוקתית העוסקים בנושא, יחסי הגומלין ביניהם ומידת הפיקוח והמעקב שלהם על הפעילות המתקיימת בצה"ל למניעה של חשיפת חיילים לקרינה זו. הביקורת נערכה בעיקר במפקדת קצין הרפואה הראשי; בחיל האוויר; בחיל הים; במפקדת קצין הקשר, האלקטרוניקה והמחשבים הראשי; וביחידת ההאזנה המרכזית של חיל המודיעין. 

נבדק מערך סילוק הפצצות בזרועות היבשה והאוויר. הביקורת נערכה ביחידה הנדסית למשימות מיוחדות, הכפופה למפקדת קצין ההנדסה הראשי; בחיל האוויר; במפקדת פיקוד הצפון; במפקדת פיקוד הדרום; ובמפקדת פיקוד העורף. בדיקות השלמה נעשו במפקדת זרוע היבשה לבניין הכוח ובאגף המיבצעים שבמטה הכללי. 

בבית הספר למפקדי כיתות (מ"כים) ולמקצועות הח"יר נבדקו בעיקר המבנה הארגוני ומצבת כוח האדם של בית הספר בהשוואה לפקודת הארגון ולתקן כוח האדם שלו; קיום תיקי קורס לקורסים השונים וסדרי אישורם; סדרי התכנון והביצוע של קורסי מ"כים ח"יר; וניצול משאבים לביצוע ההכשרות, ובעיקר תחמושת. בדיקות השלמה נעשו בעיקר במפקדת קצין הח"יר והצנחנים הראשי ובמפקדת זרוע היבשה לבניין הכוח. 

בנושא מניעת השימוש בסמים בצה"ל נבדקו הפעולות הנעשות בתחומי ההסברה, המניעה, האכיפה והענישה. כמו כן, נבדקו מדיניות הגיוס ומדיניות השחרור של צה"ל לגבי נוטלי סמים. הביקורת נערכה בעיקר באגף כוח אדם שבמטה הכללי (אכ"א), במפקדת המשטרה הצבאית החוקרת (מצ"ח) ובאחד מבסיסיה, במפקדת קצין החינוך והנוער הראשי ובפרקליטות הצבאית הראשית. 

צה"ל יוזם ומנהל הקמת שכונות מגורים למשרתי צבא הקבע, במטרה לקשור לשירות קבע ארוך את כוח האדם האיכותי הדרוש לו. נערכה ביקורת בנושא הקמת שכונת מגורים "נאות גדרה" למשרתי הקבע. בין היתר, נבחנו ההיבטים הבאים: באיזו מידה השיג הפרויקט את מטרת היעד שלו - גיוס כוח אדם איכותי לשירות קבע ארוך טווח, מה היתרון הכלכלי שלו מהיבט הפרט (משרת הקבע), עלותו למערכת הביטחון, ומעורבות מערכת הביטחון בניהולו. הביקורת נערכה בצה"ל: באגף כוח אדם ובמינהלת פרויקט מגורים; במשרד הביטחון: באגף התקציבים וביחידת היועץ המשפטי למערכת הביטחון. ביקורת השלמה נערכה באגף התכנון של צה"ל (אג"ת). 

נוסף לנושאים דלעיל, נערכה ביקורת על ההיערכות ללחימה בתנאי הפעלת נשק כימי או ביולוגי נבדקו התאמת תורות לחימה חיליות לפעילות בתנאי הפעלת נשק כימי, אימון ותרגול להמשך פעילות בתנאים אלה וכשירותם של מבנים מוגנים מפני חומרי לחימה כימיים. הביקורת נערכה בעיקר באגף המיבצעים, באגף התכנון ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה שבמטה הכללי; במפקדת זרוע היבשה לבניין הכוח, ובמפקדות קציני החיל הראשיים הכפופים לה. 

כמו כן נערך מעקב מורחב על הקמת מערך מיבצעי. נבדקו בעיקר: תהליך בניין הכוח, קיום ההישג הנדרש, הטמעת הנושא בצה"ל וקליטת המערך החדש. 

הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח את ממצאי ביקורות אלו על שולחן הכנסת ולא לפרסמם, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

אגף התכנון של האג"ם במטה הכללי 

1. בהוראת הפיקוד העליון "מטכ"ל - אגף התכנון" מיולי 1998 מוגדר אגף התכנון (להלן - אג"ת), כ"אגף במטה הכללי, המהווה חלק בלתי נפרד מאגף מטה כללי (אג"ם) ומשמש גם כאגף התכנון של זרוע היבשה". ייעודו של אג"ת: א.   להוות את גוף התכנון והארגון המרכזי במטה הכללי בנושאים אלה: הניתוח והתכנון האסטרטגי; בניין הכוח ופריסתו; תיאום ההספקה מחו"ל בשעת חירום; ארגון הצבא; תכנון והמלצה על הקצאת התקציב וחלוקת המשאבים, כולל תקינת כוח אדם ואמצעים והקצאתם; גיבוש המדיניות הכוללת לקשרי החוץ הצבאיים; ותשתית ביטחונית-לאומית. ב.   לרכז את עבודות המטה בתחום התכנון הרב-שנתי ותכנית העבודה השנתית של צה"ל, ולכוון את גופי המטכ"ל ואת גופי צה"ל האחרים בנושאים אלה. ג.   להוות גוף תכנון עבור משרד הביטחון בתחומים שיגדירו הרמטכ"ל ושר הביטחון, ובידיעה מראש של מנכ"ל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט). עוד צוין בהוראת הפיקוד העליון, כי "אגף התכנון וראש אג"ת כפופים לראש אג"ם, ואולם בנושאי תפיסת הביטחון, תכנון אסטרטגי ומשא ומתן (מו"מ) בנושאים ביטחוניים, ובנושאים נוספים שייקבעו על ידי הרמטכ"ל, מעת לעת, בכתב, יהיה ראש אג"ת כפוף לרמטכ"ל" וכן, כי "בנושאים שיסוכמו בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל, יפעל ראש אג"ת בתיאום עם מנכ"ל משהב"ט, ובנושאים שהם בסמכות מנכ"ל משהב"ט, יפעל ראש אג"ת על פי הנחיותיו".

2. במועד הביקורת, בנובמבר, 2000, היה אג"ת מאורגן במבנה שכלל את: א.   ראש אג"ת בדרגת אלוף; ב.   עוזר ראש אג"ת לתכנון (להלן - ע' ר' אג"ת לתכנון) בדרגת תא"ל; ג.   חטיבה לתכנון אסטרטגי בראשות תא"ל; ד.   מחלקת תכנון; ה.   מרכז לניתוח מערכות (להלן - מנת"ם); ו.   מחלקת ארגון, שלה הוכפף גם גוף הניהול והשלישות של האגף. בראשות כל מחלקה עומד אל"ם. 

בשנתיים שקדמו לביקורת חלו באג"ת מספר שינויים ארגוניים והתפתחויות, שהעיקריים בהם היו: א.   ביטול תפקיד סגן ראש אג"ת באפריל 1999, והעברת תחומי אחריותו למחלקות השונות באג"ת. ב.   בוטלה מחלקת תקינה כמחלקה, אך מרבית ענפיה בוזרו בין מחלקת תכנון למחלקת ארגון. ג.   לחטיבת התכנון האסטרטגי צורף ענף תשתית ופריסה, שהיה כפוף לסגן ראש אג"ת. הוקם בחטיבה ענף חדש לטיפול בגיבוש מדיניות קשרי החוץ עם ארה"ב, אך הטיפול ביישום קשרי החוץ הצבאיים עם ארה"ב הועבר מהחטיבה לחטיבת קשרי החוץ של אגף המיבצעים (להלן - אמ"ץ). ד.   במחלקת ארגון שונו תפקידי המחלקה וענפיה, והוכפף לה גוף הניהול והשירותים הטכניים של האגף. ה. נוסחו מחדש תפקידי מנת"ם.

3. ביולי 1999 החל צה"ל ליישם את ההחלטות שהתקבלו במטכ"ל במסגרת תהליך המכונה "צה"ל 2000", שאמור להכשיר את צה"ל להתמודדות עם האתגרים הנכונים לו בעתיד. מדובר בסוגיות הנוגעות לכל תחומי הפעילות של הצבא. אג"ת מטבע הדברים נוטל חלק חשוב בבחינתן ובמימושן של סוגיות אלה, כאשר להחלטות שהתקבלו על הקמת מפקדת הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - מז"י), על השינוי בתפיסת הניהול הצבאי מניהול ריכוזי לביזור סמכויות, ועל שינוי במבנה הפנימי של אגף המטה הכללי (האג"ם) במטכ"ל, נודעת גם השפעה רבה על המשך תפקודו של אג"ת עצמו. כך לדוגמה, במסגרת השינויים המהותיים דלעיל, אמור אג"ת:  א.   לחדול בהדרגה, ובהתאם לחיזוק מז"י, מלשמש כמוסד התכנון לבניין הכוח של זרוע היבשה, למעט נושאי תכנון מרכזיים, כגון מבנה הפיקודים המרחביים. על אג"ת להתרכז בתפקידיו האסטרטגיים הקשורים אמנם בבניין הכוח, אך במסגרת אגף המטה הכללי (אג"ם) של מטה כללי בין-זרועי עליון של צה"ל.  ב.   לטפל בארגונו ובתהליכי עבודתו של אג"ת עצמו, בהתאמה לשינוי המהותי שחל באג"ם של המטכ"ל - הקמתו במסגרת האג"ם של אמ"ץ לצד אג"ת.  ג.   להתמקד בגיבוש המדיניות שבתחומי אחריותו ובבקרה על אופן מימושה, כפועל יוצא מאימוץ תפיסת ביזור הסמכויות בצה"ל . 

4. בתקופה יולי - נובמבר 2000 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת באג"ת, ובמהלכה נבדקו סוגיות מרכזיות הנוגעות לארגונו ולפעילותו של האגף ברגיעה ובשעת חירום. הדוח כולל חמישה פרקים:   א.   פרק כללי, ובו התייחסות למספר סוגיות מרכזיות ברמה האגפית.  ב.   החטיבה לתכנון אסטרטגי.  ג.   מחלקת התכנון.  ד.   מחלקת הארגון. ה.   המרכז לניתוח מערכות (מנת"ם).

יצוין, כי בביקורת זו נבדקו בעיקר סוגיות הקשורות לתפקידיו הצבאיים של אג"ת. לא נבדקו קשריו של אג"ת עם משרד הביטחון. עקב סיום הביקורת בנובמבר 2000, לא נבחנה הפעילות הרבה של אג"ת לאחר פרוץ אירועי ההתקוממות הפלסטינית, ב- 29.9.00. 

עבודת הביקורת בדוח זה נסמכת גם על ממצאים שעלו בביקורות קודמות של מבקר המדינה על אג"ת ועל גופים באג"ם של המטכ"ל, שאג"ת הינו חלק ממנו: "תכנון רב-שנתי לצה"ל" - נערכה בשנת 1993, "חטיבת המיבצעים של אגף המטה הכללי (אג"ם) במטכ"ל" - נערכה בשנת 1995, ו"חטיבת תורה והדרכה במטכ"ל", שנערכה בשנת 1999. 

עוד יצוין, כי נוכח העובדה, שפקודת הארגון (להלן - פק"א) של אג"ת משנת 1998 לא הייתה מעודכנת במועד הביקורת, הצביע ר' אג"ת על כך, שטיוטת הפק"א החדשה של אג"ת מאוקטובר 2000 הוא המסמך המעודכן ביותר, ולפיכך הוא ששימש את עורכי ביקורת המדינה בעבודתם. להשלמת התמונה יש להוסיף, כי במארס 2001, לאחר סיום הביקורת, הוציא אג"ת פק"א חדשה, והיא קיבלה בחלקה ביטוי בתשובות צה"ל, שהובאו לפי הצורך בדוח זה.

הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק חלקים ממנו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. 

פרק א' -סוגיות מרכזיות ברמה האגפית

אג"ת, כאגף תכנון משותף לצה"ל ולמשרד הביטחון, הוקם בדצמבר 1975 בעקבות מלחמת יום הכיפורים. מרכיביו, שהיוו קודם להקמת האגף החדש חלק אינטגראלי מאגף המטה הכללי (אג"ם) במטכ"ל, כללו מחלקת תכנון אסטרטגית מדינית; מחלקת תכנון אסטרטגית צבאית; מחלקת בניין צה"ל; וגוף לניתוח מערכות וחקר ביצועים.

בשנת 1981 החליט שר הביטחון דאז, מר אריאל שרון, להפריד בין התכנון הלאומי-ביטחוני לבין התכנון הצבאי. התכנון הלאומי-ביטחוני הועבר ונמסר לגוף מיוחד במשרד הביטחון, והתכנון הצבאי נותר באג"ת, אשר הפך גוף צבאי בלבד. במשהב"ט הוקמה יחידה לביטחון לאומי (להלן - יל"ל), אשר כללה מחלקה לתכנון אסטרטגי מדיני-ביטחוני, מחלקה לתכנון מערכת הביטחון ומחלקה לתכנון תשתית ביטחונית. לאור זאת אורגן מחדש אגף התכנון הצבאי במטכ"ל. מחלקת תכנון וארגון (להלן - תוא"ר) של האג"ם במטכ"ל אוחדה עם המקבילה לה באג"ת. אגף התכנון כלל באותה עת מחלקת תכנון אסטרטגי צבאי; מחלקת בניין צה"ל; מחלקת תקינה; ומרכז לניתוח מערכות.

בשנת 1983 החליט שר הביטחון דאז, מר משה ארנס, לבטל את היל"ל ולהשיב את תפקידיה למטכ"ל. אג"ת אורגן שוב מחדש, וכלל מלבד סגן לר' אג"ת בדרגת תא"ל, גם מחלקה לתכנון אסטרטגי מדיני-ביטחוני וצבאי; מחלקת תכנון; מחלקת בניין צה"ל (ששינתה את שמה למחלקת ארגון); מחלקת תקינה; ענף תשתית ופריסה; ומרכז לניתוח מערכות. 

מאז האיחוד המחודש של מסגרות אג"ת בצה"ל, בהמשך לפירוק היל"ל במשהב"ט בשנת 1983, נערכו באג"ת שינויים מבניים לא מעטים, בעיקר כתגובה לתהליכים ב"סביבה החיצונית" (מדיניים - האצת תהליכי המו"מ; צבאיים - הקמת מפח"ש ובהמשך הקמת מז"י, הקמת אמ"ץ והצורך בקיצוץ תקנים, במסגרת התייעלות כלל-צה"לית). 

המשך קריאה בקובץ המצורף