הפיקוח והבקרה על פרסומות, חסויות ותשדירי שירות

​

הפיקוח והבקרה על פרסומות, חסויות ותשדירי שירות 

סעיף 25א לחוק רשות השידור, התשכ"ה-1965  (להלן - החוק), מתיר לרשות השידור (להלן - הרשות) לשדר ברדיו תשדירי פרסומת והודעות תמורת תשלום. הרשות רשאית להזמין, להכין או להפיק את התשדירים באמצעות אדם אחר, אחד או יותר, שייבחר בדרך של מכרז. התקשרות רצופה עם אותו זוכה לא תהיה ארוכה מעשר שנים. כללי רשות השידור (תשדירי פרסומת והודעות ברדיו), התשנ"ג-1993  (להלן - הכללים), מגדירים "פרסומת": תשדיר פרסומת, תשדיר חסות או הודעה, המשודרים ברדיו תמורת תשלום לרשות. הכללים מסדירים את תהליך אישור פרסומת והכנתה לשידור, וכן את אופן הזמנתה והתנאים לביטולה.

במאי 1993 ובאפריל 1998 פרסמה הרשות שני מכרזים למתן שירותי הזמנה, הכנה או הפקה של פרסומות, הודעות חסות והודעות בתשלום (להלן - פרסומות) לשם שידורן בקול ישראל (להלן -הרדיו). חברת שירותים (להלן - החברה) זכתה בשני המכרזים, הראשון - לפרק הזמן שמספטמבר 1993 ועד אוגוסט 1998, והשני - לפרק הזמן שמספטמבר 1998 עד אוגוסט 2003. בעקבות זכייתה במכרז השני חתמו הרשות והחברה בנובמבר 1998 על הסכם (להלן - ההסכם). תוקף ההסכם היה לשנה אחת והוא הוארך מדי שנה בשנה, ולאחרונה - עד סוף אוגוסט 2001. על פי ההסכם, החברה היא הסוכן הבלעדי מטעם הרשות להזמנת פרסומות לשידור ברדיו. עליה לפעול לפי הכללים, להבטיח בהסכמיה עם מזמיני הפרסומות את מילוי הכללים ולהיות אחראית למילוים כלפי הרשות. בתמורה לפעולותיה בעבור הרשות מקבלת החברה עמלות בשיעורים שנקבעו בהסכמים ביניהן. הפרסומות ברדיו משודרות ברשתות א', ב', ג', "קול הדרך" (FM 88), "הגל הבטוח", רשת ד' (הרדיו בערבית) ורק"ע (רשת שמיועדת לעולים). 

בחודשים פברואר - יולי 2000 ומאי 2001 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות על פרסומות והודעות חסות ברדיו, את תהליך אישורן ואופן שיבוצן. עוד נבדקו עניינים כספיים ופעולות הרשות בעניין הודעות חסות ותשדירי שירות בטלוויזיה. הבדיקה נעשתה בחטיבת הביצוע של הרדיו ובמחלקת כספים וכלכלה (להלן - מחלקת הכספים) של הרשות. בדיקות השלמה נעשו בלשכת מנהל הרדיו, בחטיבת ההנדסה ובחטיבת התכניות הקלות ברדיו, בלשכת היועצת המשפטית וביחידת מערכות מידע של הרשות, וכן בלשכת הפרסום הממשלתית.

המעבר לשידור ספרתי (דיגיטלי) של הפרסומות

1. בשנת 1995 אישר מנכ"ל הרשות לחטיבת ההנדסה ברדיו (להלן - החטיבה) להיערך למעבר משידור אנלוגי לשידור ספרתי של הפרסומות ואף אישר פטור ממכרז לרכישת הציוד הנדרש. לפי נוהל מורשי חתימה של הרשות, יש למנהל החטיבה זכות חתימה על הזמנות לרכישת טובין בסכום של עד 25,000 ש"ח להזמנה, ללא צורך באישור מחלקת הכספים. עד שנת 2000 רכשה החטיבה עשרות מחשבים לשם המעבר לשידור ספרתי, בעלות כוללת של כ-1.7 מיליון ש"ח (כולל מע"מ). הרכישה נעשתה בהזמנות שסכום כל אחת מהן לא היה גדול מ-25,000 ש"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, בביצוע הרכישה בדרך זו עשה מנהל החטיבה שימוש בלתי נאות בזכות החתימה שניתנה לו. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2000 הודיעה הרשות על כוונתה לרענן את נוהל מורשי החתימה כדי למנוע את הישנותם של מעשים מסוג זה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בצעד שמתעתדת הרשות לנקוט משום תגובה ראויה לשימוש הבלתי נאות שעשה מנהל החטיבה בזכות החתימה.

2. בספטמבר 1998, לאחר תקופת הרצה של כשנה, החלו לשדר את הפרסומות ברדיו בשידור ספרתי. המערכת הממוחשבת כוללת שלוש מערכות משנה:  (א)  מערכת של החברה (להלן - מערכת החברה), אשר מבצעת את כל הפעולות הקשורות להכנת הפרסומות לשידור, לשיבוצן ולניהולן הכספי;  (ב)  מערכת הפעלה ותקשורת בבעלות הרשות, המותקנת במערכת הממוחשבת של החברה, ואשר מקבלת ממערכת החברה את הפרסומות עצמן ואת רשימות הפרסומות המתוכננות לשידור ומעבירה אותן לשני מחשבי הפצה ברשות;  (ג)  שני מחשבי ההפצה המעבירים את הפרסומות ואת רשימות התכנון, שהתקבלו מהחברה, אל המחשבים שבאולפני הרדיו, ולאחר ששודרו הפרסומות מעבירים את רשימות הפרסומות ששודרו אל מערכת ההפעלה והתקשורת המותקנת, כאמור, במערכת הממוחשבת בחברה.

3. המעבר לשידור ספרתי של הפרסומות ברדיו עורר את שאלת הפיקוח והבקרה של הרשות על פעולות החברה:  (א)  מבנה המערכת הממוחשבת מאפשר את כניסתם של עובדי החברה למחשבי הרשות, ככל שהדבר נוגע לפרסומות, וכניסה זו אינה מבוקרת דיה. אין לרשות אמצעים ממוחשבים למנוע מהחברה את האפשרות לעשות שינויים בכל עת ובאופן בלתי מבוקר, ברשימות הפרסומות המתוכננות, גם סמוך לשעת השידור, וברשימות הפרסומות ששודרו.  (ב)  הרשות אינה צוברת לטווח ארוך את הנתונים על הפרסומות עצמן, הרשימות המתוכננות שלהן והרשימות של הפרסומות ששודרו, ולכן לא מתאפשר לבצע ביקורות בדיעבד.  (ג)  אין לרשות כלים לבקרה ממוחשבת על תהליך שיבוץ הפרסומות, ובכלל זה כלים המאפשרים לה לוודא לאחר הקלטתן ולפני שידורן, שמשובצות רק פרסומות שעמדו במגבלות שקבועות בכללים, וכלים לבקרה ממוחשבת על הניהול הכספי הפרטני של הפרסומות, כולל הסכמי החברה עם פרסומאים ומפרסמים והתאמת התשלומים לשידור בפועל.  (ד)  הרשות אינה יכולה להפיק דוחות תקופתיים, כמו דוח תקלות בשידור הפרסומות, דוח על מספר הפרסומות ששודרו, על אלה שלא שודרו ועל מספר הפעמים ששודרה פרסומת מסוימת, דוח על משך זמן שידור הפרסומות בשעה, וכן דוח שנתי על מספר הפרסומות ששודרו בכל רשת שידור ברדיו, מטעם כל מפרסם, שעות השידור, מחירי הפרסומות וההכנסות מהן.

הבדיקה העלתה, כי למרות האמור בכללים, לא נהגה הרשות לבדוק את הפרסומות לאחר הקלטתן, ואכן שודרו פרסומות שלא לפי הכללים, ואף פרסומות המוגדרות בהם "פרסומת אסורה", דוגמת פרסומת לתכשיר ריפוי ללא קבלת אישור מוקדם של משרד הבריאות, והרשות לא תמיד הפסיקה את שידורן של פרסומות אלה. 

בתשובת הרשות מאוקטובר 2000 בעניין השינויים שהחברה עושה בתכנון הפרסומות סמוך לשעת השידור, הסביר מנהל הרדיו כי הגמישות שיש לחברה בשיבוץ הפרסומות חיונית למפרסם ודרושה בשוק הפרסומות התחרותי. יצוין, כי דפוס פעולה זה לא רק אינו מאפשר לרשות להאזין לפרסומות לפני שידורן כפי שמחייבים הכללים, אלא אף אינו מאפשר לה לתכנן את המרווחים בין מקבצי הפרסומות במשדר בעוד מועד (ראו להלן).

4. על החוסר בכלי בקרה ופיקוח יעילים ידוע ברשות זמן רב, ופעמים רבות התריעו על כך עובדים מקצועיים ברשות. רק בדצמבר 1999 סוכמו ברשות הדרישות לאפיון מנגנוני הבקרה הממוחשבים. הרשות הזמינה ממהנדס תוכנה הצעה לפיתוח מערכת ממוחשבת להפצת הפרסומות בין רשתות הרדיו כדי שלחברה לא תהיה גישה אליה, וליצירת כלים לביקורת, מעקב ודיווח על המערכת. המהנדס הגיש בינואר 2000 הצעה כמבוקש, אולם עד יוני 2001 טרם גובשה תכנית סופית.

שיבוץ פרסומות במשדרים ומשך שידורן

שיבוץ פרסומות: על פי הכללים, פרסומות ישודרו במשבצות שנקבעו מראש בלוח המשדרים, לפני תכניות, אחריהן או בתוכן בהפסקות סבירות מתוכננות מראש. המשבצות ייקבעו בהתאם למדיניות התכנון של הרשות ובהתייעצות עם החברה. משך זמן השידור של פרסומות ייקבע בידי המנכ"ל או בידי מי שהוא הסמיכו, בהתייעצות עם החברה, והוא רשאי לקבוע משך זמן שונה לסוגי פרסומת שונים בהתחשב באופיים, במועד שידורם ובגורמים אחרים. 

הביקורת העלתה, שלא נקבעו אורך המרווח בין מקבץ פרסומת למשנהו; האורך המרבי של מקבץ וכמה מקבצים יש לשבץ בשעת שידור; משבצות המקבצים בתכניות המועברות בשידור חי; ולא נקבע כמה פעמים מותר לפרסם אותו מוצר או שירות בשעה. חשיבות רבה נודעת להסדרת נושאים כגון אלה, מכיוון שיש לכך השפעה על מידת העומס על אוזנם של המאזינים ועל רציפותו של המשדר. 

יש לצין, כי לגבי הרשות השנייה הוסדרו נושאים אלה בחלקם בכללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (שיבוץ תשדירי פרסומת בשידורי טלוויזיה), התשנ"ב-1992, ובכללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (שיבוץ פרסומות בשידורי רדיו), התשנ"ט-1999. 

משך שידור הפרסומות: על פי הנחיה בכתב של מנהל הרדיו מאוגוסט 1997, משך הזמן המרבי של שידור פרסומת בשעה (להלן - המכסה) ברשת ב' יהיה בין 6.5 דקות ל-8.6 דקות בשעה, תלוי בשעת השידור. לא נמצאו הנחיות בכתב בדבר המכסות בשאר רשתות הרדיו, ובפועל אפשר ללמוד עליהן ממסמכי החברה שנשלחו לרשות, שבכמה מהם צוין כי המכסות אושרו בשיחות שניהלה החברה עם מנהל הרדיו. המדור בדק מפעם לפעם אם החברה עמדה במכסות שקבע מנהל הרדיו לרשת ב' ובמכסות לשאר הרשתות שכנראה הוסכם עליהן בעל פה, ומנהל חטיבת הביצוע דיווח למנהל הרדיו על החריגות מהן. מהדיווחים האלה עולה, שברשתות שבהן משודרות מרבית הפרסומות (רשתות ב', ג', ו-FM 88) היו חריגות של עד שלוש דקות בשעה מהמכסות האלה. בתשובת הרשות הסביר מנהל הרדיו כי המכסות אינן נקבעות מראש אלא הן גמישות ונקבעות על פי שיקול דעתו, לעתים לאחר התייעצות עם המנכ"ל, או על פי החלטת המנכ"ל. יצוין, כי לא נמצאו כל הנחיות בכתב של הרשות לחברה בדבר שינויים במכסות הרגילות. עוד יצוין, כי לגבי הרשות השנייה נקבע בחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990, משך הזמן המרבי לשידור פרסומות בשעה. 

להלן שלוש דוגמאות הממחישות את הבעייתיות שבהעדר כללים בעניין המכסות והבקרה עליהן:

1. מנהל חטיבת הביצוע הודיע למנהל החברה באפריל 1999, שבבדיקה שעשה המדור הועלו "ממצאים קשים באשר לחריגה מהקצאת זמני הפרסומת ברשתות השונות", וביקש "לשוב לאלתר למסגרות הזמנים שהוקצו לכם". מנהל החברה השיב למנהל החטיבה כי "שיתוף הפעולה בין החברה לבין קול ישראל מתבצע במישור הפרטני באמצעות [שתי עובדות בחברה] ובמישור העקרוני ישירות ביני ובין מנהל הרדיו על בסיס יומי", ודרש ממנהל החטיבה להימנע מקשר ישיר אתו. מנהל חטיבת הביצוע מסר למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות חליפת מכתבים זו הורה לו מנהל הרדיו להפסיק את הבקרה ואת הדיווח על חריגות מהמכסות שהוסכם עליהן. כתוצאה מכך לא נבדק ברשות מאמצע 1999 ועד מועד סיום הביקורת אם החברה חורגת מהמכסות. 

2. מדי שנה בשנה לקראת החגים גדל הביקוש של חברות פרסום לשידור פרסומות בכ20%-, ולכן מאשר מנהל הרדיו לחברה להוסיף דקה של פרסומות בשעה, בעיקר ברשתות ב' וג'. נמצא, כי מנהל הרדיו נהג לאשר הוספת דקה למכסה בלי שציין מהי המכסה הרגילה, וכי פרק הזמן שנחשב "לקראת החגים" היה גמיש ונקבע במשא ומתן בין מנהל הרדיו למנהל החברה. למשל, בשנת 1999 היה פרק זמן זה כשבועיים בחודשים מארס - אפריל וכשלושה חודשים במהלך יולי - אוקטובר, ולעתים הוא נמשך אף לאחר תום החגים. 

3. במארס 2000 ביקש מנהל הרדיו מהחברה למסור לו "מסמך המגדיר את המכסות הכוללות שאושרו להם למיטב ידיעתם. המסמך ייבדק בהשוואה לנתונים הקיימים אצל מנהל הרדיו". בדיווח שמסרה החברה למנהל הרדיו צוינו המכסות שלטענתה אושרו לה ומשך זמן שידור הפרסומות בפועל. עוד צוין, כי המשך הכולל של זמן שידור הפרסומות והודעות החסות ב-18 שעות שידור ברשת ב' היה ארוך ביותר מארבע דקות ממה שאושר. לגבי רשת ג' טענה החברה כי לא שודרו אפילו המכסות "המאושרות לשידור", וממילא לא היתה חריגה. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בשתי הרשתות, בשני ימי שידור שנבחרו אקראית בפברואר 2000, העלתה שהדיווח של החברה לרשות לא היה מדויק, כיוון שמשך הזמן הכולל של שידור פרסומות באותן 18 שעות שידור היה ארוך ב-11 דקות ברשת ב' וב-12 דקות ברשת ג' מהמכסות שלדברי החברה אושרו לה. לא נמצא שהרשות בדקה את הנתונים שמסרה החברה.

מערכת ממוחשבת אמורה לשמש בידי הרשות אמצעי להפעלת פיקוח ובקרה על הפרסומות, על עומס הפרסומות על אוזנם של המאזינים, על ניהולן הכספי ועל היקף התקבולים המלא שהתקבלו בחברה, וכן אמצעי לוודא אם החברה העבירה לרשות את מלוא חלקה בתקבולים, על פי ההסכם ביניהן. המערכת הקיימת ברשות אינה בנויה להשגת מטרות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בעידן שבו המחשב משתלב בכל פעילות ואין קושי בצבירת נתונים, ראוי שהרשות תנהל בקרה שוטפת בעזרת טכנולוגיות המידע. על הנהלת הרשות לפעול להשבת הפיקוח והבקרה על הפרסומות לידיה; על הרשות להסדיר בדיקות תקופתיות של משך זמן שידור הפרסומות; להקפיד ששיבוץ הפרסומות ייעשה על פי אמות מידה ברורות; ולהגדיר בבירור את פרק הזמן "לקראת החגים". 

מן הראוי שהנהלת הרשות והמוסדות הציבוריים שלה ייתנו את הדעת לגיבוש מדיניות ברורה בכל הנוגע לפרסומות וכי היא תעוגן בכללים. כל עוד לא נקבעו המכסות המרביות בכללי הרשות, על הרשות להוציא בעניין זה הנחיות ברורות בכתב ולפעול לאכיפתן.

עניינים כספיים

על פי ההסכם בין הרשות לחברה לשנים 1993 - 1998, היתה החברה זכאית לקבל עמלה בשיעור של 23.75% (מהם 15% עמלה לתשלום לפרסומאי) מסכום התקבולים (ברוטו), שנקבע ליעד הכספי השנתי, ועמלה נוספת בשיעור 3.5% מהתקבולים שיתקבלו נוסף על היעד הכספי (ראו להלן). בהסכם לשנים 1998 - 2003 נקבע כי עמלת החברה תהיה 21.95% (כולל עמלת פרסומאי בשיעור 15%), בלא תוספת עמלה על הסכום שיתקבל נוסף על יעד התקבולים השנתי. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת עמלת הפרסומאי בשיעור קבוע מונעת מהרשות להתאימה לשיעור המשתנה של העמלה בשוק הפרסום, וליהנות מהכנסות נוספות בתקופות של ירידת שיעור העמלה. התקבולים שעל בסיסם מחושבת עמלת החברה הם סך כל התקבולים מפרסומות (לא כולל מע"מ) לפני ניכוי כל ההוצאות והעמלות לפרסומאי. את התקבולים חייבת החברה להפקיד בחשבון בנק נפרד, בשלושה מועדים קבועים בכל חודש, בניכוי העמלה שהיא זכאית לה. 

על פי דוח ביצוע תקציב הרשות, הגיעו הכנסותיה מפרסומות ברדיו בשנים 1997-2000 לכ-89 מיליון ש"ח, כ-102 מיליון ש"ח, כ-124 מיליון ש"ח וכ-153 מיליון ש"ח, בהתאמה. בין שנים אלה גדלו הכנסות הרשות מפרסומות ב72%- סכומי התקבולים (ברוטו) באותן שנים היו כ-127 מיליון ש"ח, כ-146 מיליון ש"ח, כ-177 מיליון ש"ח וכ-207 מיליון ש"ח, בהתאמה. שיעור ההכנסות של הרשות מהתקבולים באותן שנים היה כ70%- (חוץ משנת 2000, שבה הגיע שיעור זה לכ74%-), אף שעל פי שיעורי העמלה של החברה בשני ההסכמים, שיעור ההכנסות של הרשות מהתקבולים היה אמור להיות כ73%- לפחות בתקופת ההסכם הראשון וכ78%- בתקופת ההסכם השני. 

בתשובתה מאוקטובר 2000 הודיעה הרשות כי הכנסותיה קטנות יותר משום שמהתקבולים נוכו תמריצים כספיים לפרסומאים (ראו להלן) וההוצאות על הפקת פרסומת עצמית. ראוי לציין, כי ניכויים אלה לא היו כלולים בתנאי המכרז, וממילא אף לא בהסכם בין הרשות לחברה, ומן הראוי היה שהרשות לא תחרוג מהאמור בהם. בתשובתה מיוני 2001 המציאה החברה נתונים אחרים על הכנסות הרשות. על פי הדוחות הכספיים שלה היו הכנסות הרשות בשנים 1997 - 1999 - לאחר ניכוי חלקה בהוצאות על תמריצים ועל פרסום עצמי - גדולים מאלה שעליהם דיווחה הרשות: כ-91 מיליון ש"ח, כ-104 מיליון ש"ח וכ-128 מיליון ש"ח, בהתאמה. אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) מסר בתשובתו מיוני 2001, כי על פי הנתונים שבידיו, היקף ההכנסות של הרשות מפרסום ברדיו גדול מהסכום שעליו דיווחה לממשלה, כיוון שהיא מקזזת מסכום ההכנסות הוצאות שונות שלא נכללו בתקציבה. למשל, ההוצאות על פרסום עצמי ועל תמריצים, שהיקפן כ-13 מיליון ש"ח, קוזזו מההכנסות המדווחות, ולא ניתן להן ביטוי בתקציב הרשות. לדעת אגף התקציבים, הקיזוזים האלה, של הוצאות שאינן כלולות בתקציב המאושר, אינם עולים בקנה אחד עם הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן -חוק יסודות התקציב). משרד מבקר המדינה מעיר, כי על הרשות להקפיד על רישום נכון ומלא של הוצאות והכנסות במסגרת עסקאות חליפין (ברטר) (ראו להלן), ושל קיזוז הוצאות מהכנסות, ולהציג מצג אמתי של הוצאותיה והכנסותיה במסגרת התקציב שאושר לה.