פיתוח מוצר ועסקת ייצוא

​פיתוח מוצר ועסקת ייצוא

הרשות לפיתוח אמצעי לחימה (להלן - רפא"ל) היא יחידת סמך של משרד הביטחון (להלן - משהב"ט). ייעודה העיקרי הוא פיתוח וייצור של אמצעי לחימה והספקתם לצה"ל.

באמצע שנות ה-80 חזה משהב"ט, כי הזמנותיו מרפא"ל יצומצמו. במטרה להקטין את תלותה של רפא"ל במשהב"ט ולשמור על חוסנה הכלכלי, אישר משהב"ט לרפא"ל לחשוף אמצעי לחימה וידע טכנולוגי, שפותחו עבור צה"ל, בפני לקוחות בחו"ל, דבר שאיפשר לרפא"ל להגדיל את הייצוא.

על סמך אישור החשיפה של משהב"ט, חתמו ממשלות מדינה 1 וישראל בשלהי 1997 על הסכם לשיתוף פעולה (להלן - עיסקה 1). על פי הסכם זה, תמכור רפא"ל למדינה 1, בין היתר, את מוצר א'. רפא"ל העריכה, כי תקבולי עיסקה 1 יכסו את מלוא עלות פיתוח מוצר א'. בסמוך לאחר החתימה על עיסקה 1 עלה ספק במערכת הביטחון, לרבות ברפא"ל, לגבי התממשות העיסקה. ספק זה התחזק ככל שחלף הזמן. בפועל, עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2000, העיסקה לא יצאה אל הפועל.

כתוצאה ממאמצי השיווק של רפא"ל, היא שולבה במהלך השנים 1997 ו-1998 כקבלן משנה בעיסקה למדינה 2 שנחתמה קודם לכן בין הקבלן הראשי לבין ממשלת מדינה 2 (להלן - הלקוח). חלקה של רפא"ל בעיסקה זו כלל ייצור והספקה של מוצר א', של מוצר ב' ועבודות נוספות.

רפא"ל חתמה עם הקבלן הראשי על שני הסכמים עבור הלקוח (שייקראו להלן ויחד - עיסקה 2), האחד במהלך שנת 1997 להספקת יחידות של מוצר ב' (להלן - עיסקה ב'), והשני בשנת 1998 להספקת יחידות של מוצר א' ועבודות נוספות (להלן - עיסקה א'). היקפה הכספי של עיסקה ב', שאמורה להסתיים באוקטובר 2001, הסתכם במיליוני דולרים. רפא"ל העריכה במועד חתימת ההסכם, שמעיסקה זו צפוי לה הפסד של מיליוני דולרים. היקפה הכספי של עיסקה א' הסתכם אף הוא במיליוני דולרים, והיא אמורה להסתיים בספטמבר 2001. במועד חתימת ההסכם העריכה רפא"ל, שמעיסקה זו צפוי לה הפסד של מיליוני דולרים. בהסכם של עיסקה א' נקבע, כי תהיה ללקוח אופציה לרכוש מרפא"ל באמצעות הקבלן הראשי יחידות נוספות של מוצר א' בסכום של עשרות מיליוני דולרים. רפא"ל העריכה, כי הרווחיות ממימוש האופציה תסתכם במיליוני דולרים. בפועל הלקוח לא מימש את האופציה עד 1.9.00, המועד בו פג תוקפה. בדצמבר 2000 עדכנו רפא"ל והקבלן הראשי את ההסכם, וכללו בו אופציה נוספת, שעל פיה יוכל הלקוח להזמין באמצעות הקבלן הראשי יחידות של מוצר א' ותמיכה כוללת בסכום של 2.8 מיליון דולר.

ממסמכי רפא"ל עלה, כי היא העריכה בעת החתימה על עיסקה א', שעלות פיתוח מוצר א' והעבודות הנוספות (להלן - פיתוח מוצר א') תסתכם במאות מיליוני שקלים. רפא"ל תכננה לכסות את עלות הפיתוח מתקבולי עיסקה 1, ואם זו לא תצא אל הפועל, היא תכננה לממן את עלות הפיתוח ממקורותיה. תכנון זה התבסס על העובדה, שבמינהלת פרויקט א' עתיד היה להתפנות כוח אדם, עקב סיום הפיתוח של פרויקט אחר; עובדה זו הציגה רפא"ל בפני משהב"ט. רפא"ל הסבירה למשרד מבקר המדינה במארס 2001, כי את כוח האדם העודף לא כדאי היה, או לא ניתן היה, לצמצם, בשל הצורך לשמר ידע החיוני למדינה במינהלת פרויקט זה, וכן בשל חוסר היכולת של רפא"ל כיחידת סמך לפטר עובדים מיידית.

עיסקה 2 מנוהלת באחת מחטיבות רפא"ל (להלן - החטיבה) בשתי מינהלות פרויקט. במינהלת פרויקט ב' מבוצע פרויקט מוצר ב', ובמינהלת פרויקט א' מבוצעים הפרויקטים עבור עיסקה א'. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2000 עלה, כי על פי נתוני רפא"ל עיסקה ב' תסתיים בהפסד של עשרות מיליוני ש"ח, לפני הוצאות מימון. הגידול הניכר בהפסד, של כ- 310% בהשוואה להפסד הצפוי על פי הערכת רפא"ל בעת חתימת ההסכם, נבע מאמדן עלויות חלקי. עוד עלה, כי עלות פיתוח מוצר א', כפי שהוערכה בתחילת 1998, תסתכם בכ- 85% מהתכנון, וזאת לפני הוצאות מימון ולאחר הפחתה של תכולות העבודה שרפא"ל ביצעה בהשוואה לתכנונה הראשוני. עיסקה א' תסתיים בהפסד של מיליוני ש"ח, וזאת בשל התחייבותה של רפא"ל לספק ללקוח יחידות של מוצר א' חינם.

כתוצאה משינוי ההסכם בין רפא"ל לבין הקבלן הראשי בדצמבר 2000, העריכה רפא"ל, כי "סביר שיצומצם... היקף הספקת [מוצר א'] חינם". כמו כן, בפברואר 2001 קיבלה רפא"ל מהקבלן הראשי הזמנה ליחידות של מוצר א' במסגרת האופציה הנוספת. להערכת רפא"ל, רווחיה ממימוש אופציה זו יסתכמו במיליוני ש"ח.

ההפסד הניכר של רפא"ל בעיסקה 2 והפסדה מהשקעתה בפיתוח מוצר א', שהסתכמו במאות מיליוני ש"ח, מומנו באמצעות תקציב משהב"ט עקב גירעון ניכר בתזרים המזומנים. כדי לבקר את הפעילות שביצעה רפא"ל בעיסקה א' ואת תקציב העיסקה, הקים משהב"ט ביולי 1998 במינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת) גוף מטה (להלן - מטה התכנית).

במועד סיום הביקורת, דצמבר 2000, סיימה רפא"ל את פיתוח מוצר ב', וסיפקה במסגרת העיסקה מספר יחידות. להערכתה, יתר היחידות יסופקו במועדים שנקבעו בהסכם בינה לבין הקבלן הראשי. כמו כן, סיימה רפא"ל את העבודות הנוספות ללקוח, ומוצר א' נמצא בשלבי פיתוח סופיים. על פי הערכת רפא"ל, היא תספק את מוצר א' עד סוף שנת 2001.

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים יוני עד דצמבר 2000 את תהליך קבלת ההחלטות ברפא"ל ובמשהב"ט לאישור השלמת פיתוח מוצר א' ולביצוע עיסקה 2, את התוצאות העסקיות הצפויות ואת הבקרה של משהב"ט על פיתוח מוצר א' ועל העיסקה. נתונים מסוימים עודכנו עד יולי 2001. הביקורת נערכה בהנהלת רפא"ל ובחטיבה, ובדיקות השלמה נערכו ביחידות משהב"ט שלהלן: מפא"ת, יחידת היועץ הכלכלי למערכת הביטחון (להלן - היועץ הכלכלי), האגף לסיוע ייצוא ביטחוני (להלן - סיב"ט) ויחידת הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב).

הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה, כדי למנוע פגיעה בקשרי מסחר בין-לאומיים של המדינה, בהתאם לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

המשך קריאה בקובץ המצורף