תקציב המדינה לשנת 2000 וביצועו

הצעת התקציב לשנת 2000 הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה באוקטובר 1999. ההצעה כללה הרשאה להוצאה נטו בסך 227,426 מיליון ש"ח, בתוספת הרשאה להוצאה מותנית בהכנסה בסך 9,654 מיליון ש"ח. ההרשאה להוצאה בתקציבי המפעלים העסקיים (שאינם כלולים בסכום הכולל של התקציב, אלא מוצגים בתוספת נפרדת לחוק התקציב) הסתכמה בהצעת התקציב ב-10,019 מיליון ש"ח, וכנגדה הוצגה תחזית הכנסות באותו סכום.

בדברי ההסבר להצעת התקציב נאמר, כי היעד המרכזי של הצעת התקציב לשנת 2000 הוא לאפשר למשק להרחיב את היקף פעילותו ב-3% לפחות, בהנחה כי שיעור הצמיחה יוסיף לגדול בשנים הבאות, לקראת מיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק הישראלי, הנאמד ב-4%-5% בשנה. מאחר שבשנת 1999 היה צפוי כי שיעור הגירעון הכולל בתקציב, יחסית לתוצר המקומי הגולמי (להלן - התמ"ג) יגיע ל-3%, ובכך יחרוג באחוז תוצר אחד מהיעד שנקבע בחוק הפחתת הגירעון, התשמ"ב-1992 (להלן - חוק הפחתת הגירעון), החליטה הממשלה לשנות את חוק הפחתת הגירעון ולקבוע תוואי חדש ומחייב להקטנת הגירעון משנת 2000 ואילך (ראו להלן בפרק על הגירעון בתקציב).

עוד נאמר בדברי ההסבר, כי בכוונת הממשלה לעשות בשנת 2000 רפורמה במס, שתכליתה הפחתת שיעור המס ליחיד והרחבת מדרגות המס, בייחוד לשכבות הביניים, אגב הרחבת בסיס המס וביטול פטורים, וכי שיעור ההוצאה בתקציב יחסית לתמ"ג צפוי לקטון מ-46.3% בשנת 1999 ל-45.5% בשנת 2000.

חוק התקציב לשנת הכספים 2000, התש"ס-2000 (להלן - חוק התקציב), אושר בכנסת ב-31.12.99. להלן בטבלה 1 ההרשאה להוצאה (כולל ההרשאה להוצאה המותנית בהכנסה) שנקבעה בחוק התקציב, והשינויים שנעשו בה במהלך שנת 2000.

הסכום הכולל של ההרשאה להוצאה נטו והסכום הכולל של ההרשאה להוצאה המותנית בהכנסה בחוק התקציב היו זהים לאלה שבהצעת התקציב. יצוין כי סכום ההרשאה להוצאה נטו בסעיף התקציב "הרזרבה הכללית" הוקטן בחוק התקציב בכ-32.5 מיליון ש"ח לעומת הצעת התקציב. כנגד זה נעשתה בעיקר הגדלה של כ-31 מיליון ש"ח בסעיף התקציב "הכנסת"; בתחום הפעולה המיועד לשכר ולתנאים אחרים של חברי הכנסת הוגדלה ההרשאה בכ-24 מיליון ש"ח, ובתחום המיועד לתוספת מבנה הוגדלה ההרשאה בכ-13 מיליון ש"ח; בתחומי פעולה אחרים הוקטנה ההרשאה. בסוף שנת 2000 הגיעה ההרשאה הכוללת להוצאה בתקציב המתוקן ל-250,119 מיליון ש"ח, גידול של 13,039 מיליון ש"ח (כ-5%) לעומת התקציב המקורי. בשנה הנסקרת לא נחקק חוק תקציב נוסף. תוספת ההרשאה להוצאה נטו בסך כ-9,585 מיליון ש"ח נבעה כולה מעודפי הרשאה להוצאה משנת 1999, ששר האוצר (להלן - השר) התיר להשתמש בהם בשנת 2000 לפי סעיף 13(א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - החוק); ההרשאה להוצאה המותנית בהכנסה הוגדלה, לפי סעיף 11(א)(3) לחוק, בכ-3,454 מיליון ש"ח.

בסעיף 11(ה) לחוק נקבע, שהשר רשאי להעביר, בהודעה לוועדת הכספים, כל סכום או מספר משרות מכל תכנית שנקבעה בחוק, לסעיף תקציב הרזרבה הכללית או לסעיף הרזרבה להתייקרויות. הוראה זו משמשת לעתים אמצעי לקיצוץ ההרשאה להוצאה במהלך השנה. העברת סכומי ההרשאה מסעיפי הוצאה לסעיפי הרזרבה יכולה להקטין את סך ההרשאה להוצאה בתקציב, אם סכומי ההרשאה המועברים לרזרבה אינם מועברים שוב לסעיפי הוצאה, ונשארים ברזרבה עד תום השנה. בשנת 2000 לא נעשו קיצוצים בדרך זו. סכום ההרשאה להוצאה נטו בחוק התקציב, בסעיף תקציב הרזרבה הכללית, היה כ-4.4 מיליארד ש"ח. במהלך השנה הועבר כמעט מלוא הסכום מהרזרבה הכללית לסעיפי הוצאה שונים, לפי סעיף 12(א) לחוק, ובתום השנה נותר ברזרבה הכללית סכום של כ-6 מיליון ש"ח בלבד.

לפי דוח משרד האוצר על ביצוע התקציב (להלן - דוח האוצר), ההוצאה למעשה (לרבות ההוצאה המותנית בהכנסה ולמעט תקציבי המפעלים העסקיים) בשנת 2000 הסתכמה ב-231,646 מיליון ש"ח, לעומת כ-218,866 בשנת 1999. ההוצאה למעשה בשנת 2000, למעט סעיף תשלום חובות פנים וחוץ (קרן) וסעיף תשלום חובות (קרן וריבית) לבנק ישראל, הסתכמה ב-186,080 מיליון ש"ח, לעומת 173,979 מיליון ש"ח בשנת 1999. לאחר ניכוי העלייה הממוצעת במדד המחירים לצרכן (להלן - המדד) בשנת 2000 לעומת שנת 1999, בשיעור של 1.14%, היתה ההוצאה למעשה (למעט סעיפי תשלום החובות האמורים) בשנת 2000 גדולה בכ-5.8% מההוצאה למעשה בשנת 1999.

בטבלה 2 מפורטים ההוצאה בתקציב (למעט ההוצאה של המפעלים העסקיים) בשנים 1999 ו-2000לפי קבוצות עיקריות של סעיפי הוצאה ומשקלן היחסי בתקציב. תקציביהם המתוקנים של המפעלים העסקיים הסתכמו ב-9,941 מיליון ש"ח (מזה 4,986 מיליון ש"ח תקציב מינהל מקרקעי ישראל). ההוצאה למעשה הסתכמה ב-8,647 מיליון ש"ח (מזה 3,846 מיליון ש"ח בתקציב מינהל מקרקעי ישראל).

משרדי הממשלה תומכים בכל שנה במוסדות ציבור רבים שאינם מוסדות המדינה, ופועלים בתחומי החינוך, התרבות, הדת, הרווחה, הבריאות, המדע וכיו"ב (להלן - מוסדות ציבור). סעיף 3א לחוק קובע את המסגרת הנורמטיבית לחלוקת התמיכות. על פי הוראות הסעיף, הוצאות הממשלה לצורך תמיכות במוסדות ציבור ייקבעו בכל סעיף תקציב בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור; הסכומים יחולקו לפי מבחנים שוויוניים שקובע הממונה על סעיף התקציב הרלוונטי בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, ובהתאם לנוהל למתן תמיכות שקבע שר האוצר (להלן - נוהל תמיכות). עיקר התמיכות במוסדות ציבור ניתנות מתקציבי משרד החינוך והמשרד לענייני דתות (להלן - משרד הדתות).

1.  לפי הוראות תקנון כספים ומשק של משרדי הממשלה (להלן - הוראות התכ"ם), משרד התומך מתקציבו במוסדות ציבור נדרש להמציא לאגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), עד 1 ביולי בכל שנה, דוח המפרט את שמות המוסדות שתמך בהם בשנה שהסתיימה, את המספר המזהה של כל מוסד כפי שקבע רשם העמותות או מספר מזהה אחר, את הסכומים ששולמו לכל מוסד ואת מטרת התשלום (להלן - ריכוז הנתונים). עוד בשנת 1997 הורה החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) לחשבים של משרדי הממשלה לרשום בריכוז הנתונים את כל המוטבים שמקבלים תמיכות לפי סעיף 3א לחוק אך ורק בקבוצה חשבונאית 10, המוגדרת תמיכות במערכת החשבונות הממשלתית (להלן - מערכת הבוחן).

בדוחות שנתיים קודמים, ולאחרונה בדוח שנתי 50ב (עמ' 731-732), העיר משרד מבקר המדינה כי לא יושמו במלואן המלצות של ועדה שמינה החשכ"ל בשנת 1996, ולפיהן הסוגים השונים של התמיכות יירשמו בקבוצות חשבונאיות נפרדות. באפריל 2001 הודיע אגף החשכ"ל לחשבים של משרדי הממשלה, כי למערכת הבוחן נוספו כמה קבוצות חשבונאיות חדשות, ובהן הקבוצות האלה: קבוצה 8, שתשמש להקצבות מהוועדה הציבורית לקביעת ייעודם של עיזבונות לטובת המדינה (להלן - ועדת העיזבונות); קבוצה 19, שתשמש לתמיכות ברשויות מקומיות; וקבוצה 9, שתשמש לתמיכות והקצבות אחרות. לדברי סגן החשכ"ל, בקבוצה 9 יירשמו, בין היתר, תמיכות לרשת החינוך העצמאי ולמעיין החינוך התורני, שסעיף 3א לחוק לא חל עליהן (ראו להלן).

2.  ב-1998 הפיץ החשכ"ל למנכ"לים ולחשבי המשרדים את תמצית הדוח של הוועדה האמורה, שבו נכללו גם קווים מנחים שמטרתם לסייע בהבחנה בין תמיכות לבין רכישות בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, כדלקמן:   (א)  מטלה של המדינה - אם הפעילות הממומנת היא מטלה שמחובתה של המדינה לקיימה, זו רכישת שירות; אם אין חובה לקיימה והממשלה רק משתתפת במימונה, זו תמיכה.   (ב)  היקף המימון - אם הממשלה מממנת את מלוא הפעילות, זו רכישת שירות, ואם המימון חלקי, זו תמיכה.   (ג)  היוזמה לקיום הפעילות - אם היוזמה לקיום הפעילות והאינטרס העיקרי לקיימה הן של הגוף שמבצע אותה, זו תמיכה.   (ד)  הנחיות והוראות - אם הפעילות נעשית בהתאם לתכנית שהגוף התווה, ללא הנחיות והוראות של הממשלה, זו תמיכה.

בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה במשרד הדתות נמצא, כי בשנים 1998-2000 השתתף המשרד במימון אירועים תורניים שיזמו גופים שונים, אולם אף שלפי המאפיינים האמורים לעיל מדובר למעשה בתמיכות שהיו צריכות להינתן לפי סעיף 3א לחוק ולפי נוהל תמיכות, הגדיר המשרד את השתתפותו "רכישת שירותים", ובכך פטר את עצמו, לכאורה, מההוראות החלות על תמיכות (ראו בפרק "אירועים תורניים" עמ' 648). המשרד לא קבע מבחנים לתמיכה ולא פרסם ברבים את תמיכתו באירועים תורניים, ובכך הפלה למעשה בין מי שידעו על התמיכה לבין מי שלא ידעו עליה.

3.  בשנת 1999 החל אגף החשכ"ל להפעיל בהדרגה מערכת נתונים ממוחשבת שנקראת מערכת תמיכות רוחבית (להלן - מת"ר). המערכת מרכזת פרטים ונתונים כספיים ואחרים על מוסדות המבקשים ממשרדי הממשלה תמיכות לפי סעיף 3א לחוק, ועל שלבי הטיפול בבקשה עד לאישורה (אם ניתן אישור) בידי ועדת התמיכות הפועלת במשרד הממשלתי התומך; והיא אמורה לשמש כלי חשוב לעבודתם של המשרדים וועדות התמיכות בשלב הדיון בבקשה ואישורה בוועדה, ולהגברת התיאום בין שני משרדים ויותר שתומכים באותו מוסד.

כפי שיפורט להלן, בכל אחת משתי מערכות הנתונים האמורות - ריכוז הנתונים והמת"ר - חסרים נתונים, בעיקר נתונים הנוגעים לשני משרדי ממשלה שמעבירים תמיכות והקצבות בסכומים ניכרים למוסדות רבים: התמיכות שמעביר משרד הדתות לישיבות והתמיכות שמעביר משרד החינוך למוסדות המשתייכים לחינוך העצמאי ולמעיין החינוך התורני. יתר על כן, בכמה תחומים לא ניתן לבדוק באמצעות המת"ר את כל התשלומים שהעבירו משרדי ממשלה לאותו מוסד ציבור, שכן במשרד אחד התשלום מוגדר "תמיכה", ואילו במשרד האחר התשלום מוגדר "הקצבה", ולפיכך אינו נכלל במת"ר.

סגן החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2002 כי הנתונים במערכת מת"ר נוגעים לתמיכות לפי סעיף 3א לחוק; עוד נאמר בתשובה, כי אגף החשכ"ל מפרסם באינטרנט את נתוני התמיכות שכלולים במת"ר ומתכוון לפרסם באינטרנט את כלל התמיכות שנותנים משרדי הממשלה, גם אלה שאינן על פי סעיף 3א לחוק, ובכלל זה גם את התמיכות הניתנות למעיין החינוך התורני ולחינוך העצמאי.

מריכוז הנתונים לשנת 2000 עולה, כי משרדי הממשלה שכלולים בו, נתנו תמיכות בסכום כולל של כ-3,314 מיליון ש"ח, לעומת כ-3,421 מיליון ש"ח בשנת 1999, כמפורט בטבלה 3 (במחירים שוטפים). הסיבה העיקרית לירידה בסכום התמיכות היא, שהחל בשנת 2000 התמיכות במוסדות של החינוך העצמאי אינן נכללות בריכוז הנתונים.

על פי הוראות נוהל תמיכות, תמיכה במוסד ציבור תינתן בדרך כלל ממשרד אחד המופקד על תחום הפעילות העיקרי של אותו מוסד ציבור; תמיכה במוסד ציבור מסוים תינתן מיותר ממשרד אחד, במקרים יוצאים מהכלל, כאשר אותו מוסד ציבור פועל בהיקף ניכר בתחומים אחדים, כגון חינוך ובריאות גם יחד.

מעיבוד של ריכוז הנתונים עולה, כי מספר המוסדות שקיבלו תמיכה משני משרדי ממשלה או יותר הגיע בשנת 2000 ל-767, לעומת 720 בשנת 1999 ו-825 בשנת 1998. למעשה, מספרם של המוסדות כאמור הוא גדול יותר, שכן בריכוז הנתונים אין נכללות כל התמיכות שנתנו משרדי ממשלה לפי סעיף 3א לחוק.

מהנתונים שנמצאים בידי המשרדים ובמת"ר, אי אפשר לדעת, בדרך כלל, אם התמיכות שניתנו לאותו מוסד מכמה משרדים נועדו למימון אותו סוג של פעילות או סוגי פעילות שונים. גם מהדוחות הכספיים שמגישים המוסדות לא ניתן בדרך כלל לדעת לאיזו פעילות שימשה כל אחת מהתמיכות, שכן אין בהם הפרדה ברורה בין סוגי הפעילויות של המוסדות הנתמכים (ראו להלן).