הרפורמה במשק הדלק: ענף תחנות התדלוק

במינהל הדלק שבמשרד נבדק המשך יישום הרפורמה במשק הדלק בנוגע לתחנות התדלוק. הבדיקה התמקדה בנושאים אלה: מדיניות קביעת המחירים של בנזין וסולר; ההתקשרות בין חברות הדלק לתחנות התדלוק; פעולות הממשלה לעידוד התחרות בענף - השימוש בהתקני תדלוק אוניברסליים והגדלת מספר התחנות.

במסגרת המטלה המערכתית "מגזר המיעוטים - תשתיות פיזיות" נבדקו במינהל לתשתיות ביוב שבמשרד התשתיות הלאומיות סדרי הטיפול בתשתיות ביוב במגזר המיעוטים. כן נבדקו פעולות האכיפה והפיקוח של משרדי הממשלה בתחום הביוב במגזר האמור. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר, במשרד לאיכות הסביבה ובכמה רשויות מקומיות במגזר המיעוטים.

באוגוסט 1988 החלה הממשלה ברפורמה במשק הדלק מתוך מגמה להקטין את מעורבותה במשק זה. אחת ממטרותיה העיקריות של הרפורמה היתה הגברת התחרות בענף תחנות התדלוק. ממצאי הביקורת מראים שמטרה זו לא הושגה, בעיקר בתחום הבנזין.

המחיר לצרכן של בנזין, משני הסוגים הנמכרים ביותר (95 ו-96 אוקטן), נמצא בפיקוח ומורכב ממחירו בשער בית הזיקוק, ממרווח שיווק (הוצאות ורווח על שיווק הבנזין) וממסים. מרווח השיווק הוא כ-12% מהמחיר לצרכן. התחרות בין התחנות היא על חלק מהמרווח. הבדיקה האחרונה של מרווח השיווק שעשה מינהל הדלק שבמשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד), שהוא הרגולטור, היתה בשנת 1984. למידע על מרווח השיווק ומרכיביו חשיבות רבה כדי לקבוע אם שיעור הרווח הגלום בו מאפשר קיום תחרות בין התחנות וכן כדי לקיים פיקוח נאות על מחירי הבנזין. לשם כך על המשרד לבחון מפעם לפעם את מרווח השיווק של בנזין. רק באוגוסט 2001 החל המשרד בפעולות לקראת בחינת מרווח השיווק.

במסגרת הקטנת המעורבות הממשלתית במשק הדלק הוסר ביולי 1993 הפיקוח על מחירי הסולר. מנתונים של מינהל הדלק שבמשרד (להלן - המינהל) עולה שיש הבדלים בין תחנות במחירי הסולר, אולם, למשרד אין מידע מהו הרווח הגלום במחירי הסולר. בשנים האחרונות החלה להתפתח תופעה של מכירת סולר בתחנות שלא קיבלו את הרישיונות וההיתרים לפי דין (תחנות פיראטיות). סביר להניח שתופעה זאת נובעת משיעור רווח גבוה הגלום במחיר הסולר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון מהו מרווח השיווק של סולר כדי שידע אם הסרת הפיקוח על מחיר הסולר בשנת 1993 השיגה את יעדיה.

מערכת הקשרים בין חברות הדלק לבין תחנות התדלוק מוסדרת בהסכמים. במהלך שנות התשעים עשה הממונה על ההגבלים העסקיים הסדרים עם החברות, שנועדו להגביל את תקופת הבלעדיות שתיקבע בהסכמים לאספקת מוצרי דלק, ועל ידי כך להסיר חסם חשוב להתפתחותה של תחרות. כבר ב-1995, בעת שהממונה היה בעיצומם של ההסדרים הללו, היה ידוע למשרד שהחברות נוקטות דרכים חלופיות כדי להמשיך את הקשר בינן לבין התחנות למשך שנים רבות. אולם, על אף שמידע זה היה בידי המשרד הוא לא נקט יוזמת חקיקה שתגביל את הריכוזיות ותגביר את התחרות בענף. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שהמשרד יעשה זאת בהקדם, שכן הבעיות הקיימות דורשות פתרון כבר זמן רב.

בשנים האחרונות צרכנים מוסדיים רבים רוכשים דלק באמצעות התקן תדלוק אוטומטי. התקני התדלוק שמתקינות החברות אינם אוניברסליים ובאמצעות התקן תדלוק של חברה מסוימת אפשר לרכוש דלק רק בתחנות הקשורות לאותה חברה. כתוצאה מכך, יש לחברות הדלק הגדולות, שתחנותיהן פרוסות בכל רחבי הארץ, יתרון לעומת החברות הקטנות בכל הקשור בשיווק דלק באמצעות התקני תדלוק אוטומטיים. אף על פי שהבעיה ידועה למשרד ולמרות חוק משק הדלק (קידום התחרות), התשנ"ד-1994, הקובע כי "...לצורך הגברת התחרות במשק הדלק יקבע השר, בהתייעצות עם הממונה ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, כללים לעניין התקני תדלוק אוטומטים והפעלתם..." לא קבעו שרי התשתיות כללים כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול להתקנת תקנות בנושא התקני תדלוק אוניברסליים.

כדי להגדיל את מספר התחנות החל המשרד בשנת 1990 לבחון את האפשרות להתיר לתחנות הפנימיות לשווק דלק לכול ובשנת 1991 הגיע למסקנה שהפיכת התחנות הפנימיות לתחנות ציבוריות דורשת בדיקה פרטנית בדבר הרישיונות של התחנות, אולם מאז לא עשה דבר בעניין. דרך נוספת להגדלת מספר התחנות היא הפעלת תחנות זעירות, לפי שינוי שייעשה בתכנית מתאר ארצית לתחנות דלק (תמ"א 18), תחנות שלהקמתן דרושה השקעה קטנה בהרבה מההשקעה בתחנות רגילות. המשרד הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל זה זמן להקמת תחנות כאלה. בתיקון משנת 1998 לחוק משק הדלק (קידום תחרות), התשנ"ד-1994, נקבע שעד סוף שנת 2000 ישווק מינהל מקרקעי ישראל 200 מגרשים לצורך הקמת תחנות. בפועל שווקו רק 15 מגרשים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להגדיל את מספר התחנות יש לקדם חקיקה שתאפשר לתחנות פנימיות למכור דלק לכל המעוניין ולפעול להקמת תחנות זעירות.