משרד הפנים - הקצאת תקציבים שוטפים לפיתוח תשתיות

כאמור, משרד הפנים מופקד מטעם הממשלה על השלטון המקומי, משתתף במימון פעולות הפיתוח המוניציפלי של הרשויות המקומיות, מסייע בהכוונתן ובתיאום פעולותיהן התקציביות והמוניציפליות, ומפקח עליהן. לרשויות המקומיות תקציב שנתי רגיל למימון פעולות שוטפות ושירותים, תקציב פיתוח למימון פעולות פיתוח, השקעות ורכישות. המינהל לכספים ותקציבים לרשויות המקומיות במשרד הפנים (להלן - המינהל) ושבעת המחוזות של משרד הפנים אחראים להקצאת תקציבי הפיתוח של משרד הפנים לרשויות המקומיות, להכוונת השימוש בהם ולתיאום בין משרדי הממשלה ובין הרשויות המקומיות, למעקב ובקרה על ביצוע התקציבים ולפיתוח מוניציפלי כולל. מחוזות משרד הפנים מנחים את הרשויות המקומיות ומייעצים להן בהכנת תכניות פיתוח על פי סדרי העדיפויות שקבע המינהל, בודקים את התאמת הפרויקטים למסגרות התקציב ואת קיום התנאים החוקיים והמעשיים לביצועם.

בחודשים מארס-אוגוסט 2001, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את יישום מדיניות הפיתוח של משרד הפנים במגזר המיעוטים. נבדקו נושאים אלה: השימוש שעשה משרד הפנים באמצעי הפיתוח שברשותו, הקצאת תקציבי הפיתוח של משרד הפנים ואופן פיקוחו על תהליך הפיתוח של מגזר המיעוטים. הבדיקה נערכה במינהל, במחוז הצפון של משרד הפנים (להלן - המחוז) - המטפל ב-55 רשויות מקומיות במגזר המיעוטים, ובחשבות משרד הפנים.

1.  תקציבי הפיתוח שבאחריות משרד הפנים מוקצים בחוק התקציב בנפרד לרשויות המקומיות היהודיות, לרשויות המקומיות הערביות, ולרשויות המקומיות הדרוזיות והצ'רקסיות. מרבית תקציבי הפיתוח מוקצים באמצעות מסגרות תקציב שנקבעות לכל רשות מקומית, ויתרתם באמצעות תקציבים לנושאים ייעודיים (כביטחון, כבאות, מים וכו') ובאמצעות רזרבות תקציביות שמקצים שר הפנים והממונה על המחוז. החל משנת 1997 מקצה משרד הפנים את תקציבי הפיתוח לרשויות המקומיות על פי קריטריונים קבועים ואחידים, המפורטים בנוהל הקצאת תקציבי פיתוח לרשויות המקומיות (להלן - הנוהל). הנוהל מתפרסם מדי שנה וקובע את מבנה התקציב, סדרי העדיפויות ותהליך התקצוב. ככלל, הנוהל אחיד לכל המגזרים, הן למגזר המיעוטים והן למגזר היהודי.

בהתאם למדיניות הממשלה ולהחלטותיה ובהתאם לתכניות האסטרטגיות של משרד הפנים, מגדירים נוהלי משרד הפנים, בין היתר, את אמצעי הפיתוח של הרשויות המקומיות, כגון הכנת תכניות פיתוח רב-שנתיות ורב-תחומיות לרשויות המקומיות. יישום הנהלים נועד לספק את צורכי הפיתוח של כל מגזר.

2.  הנהלת משרד הפנים קובעת מסגרת לתקציבי הפיתוח לכל מחוז, המחולקת למסגרות תקציבי פיתוח (להלן - מסגרות) לכל רשות מקומית במחוז. החלוקה נקבעת לפי נוסחה מתמטית, שהערכים המוצבים בה משתנים מדי שנה. הנוסחה משמשת, מאז הפעלתה בשנת 1997, לחישוב בכל המגזרים, במגזר היהודי ובמגזר המיעוטים, פרט למגזר הדרוזי והצ’רקסי.

משרד מבקר המדינה העיר, כי הנוסחה אינה כוללת מדד המשקף רמת פיתוח של תשתיות פיזיות, שאליו הגיע היישוב בנקודת הזמן הסמוכה לחישוב המסגרות החדשות. כך עלול להיווצר מצב שבו רשויות מקומיות שנהנו מתנופת פיתוח גדולה יחסית ממשיכות לקבל תקציבים, שנדרשים יותר ברשויות מקומיות בעלות רמת פיתוח נמוכה יותר. העדרו של מדד כזה מונע הקצאת משאבים מיטבית בכל שנת תקציב. הבעיה נוגעת בייחוד למגזר המיעוטים, שבו גבוה שיעורן של הרשויות המקומיות הסובלות מרמת תשתיות נמוכה ומצורך דחוף בפיתוח תשתיותיהן.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד הפנים, כי אין לו את מלוא הנתונים - נתונים פיזיים אחידים על כלל הרשויות המקומיות - מצב המונע גיבוש מדד המשקף רמת פיתוח קיימת בהן. משרד הפנים טען, כי אין בנמצא נוסחה שתשקף נאמנה את רמת הפיתוח הקיימת ברשות מקומית, את צורכי הפיתוח המוניציפלי שלה ומקורות מימון פוטנציאליים. לדבריו, צורכי הפיתוח, אומדן עלות ומקורות מימון יוצגו גם בעתיד בתכניות פיתוח של הרשויות המקומיות.

עם זאת, ציין משרד הפנים, כי הוא מבצע סדרת פעולות, בשיתוף עם משרדי ממשלה נוספים ועם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כדי ליצור מדדים פיזיים שישקפו את רמת הפיתוח וצורכי הפיתוח ברשויות המקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש בפעולות אלה משום מהלך נכון, העשוי להביא ליצירת אמצעי שישקף כראוי את רמת הפיתוח ברשויות המקומיות ואת הפערים ביניהן, כבסיס לחלוקת משאבים נכונה יותר.

אולם, משרד מבקר המדינה העיר, שבנוסחה לא מובא בחשבון, באופן ישיר, גובה המקורות העצמיים לפיתוח של כל רשות הכוללים היטלי השבחה, כאחד המדדים לקביעת מסגרת תקציב הפיתוח. מקורות אלה מבטאים את יכולתה של הרשות המקומית לשאת בעצמה בהוצאות הפיתוח. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד הפנים, כי בסיס הנתונים שברשותו אינו מפותח דיו כדי לאפשר שימוש בנוסחה בנתונים על היטלי השבחה. לדבריו, במגזר המיעוטים תשלומי היטלי ההשבחה מצומצמים, ולכן השפעתו של מרכיב זה שולית מאד. לדעת משרד מבקר המדינה, הנוסחה צריכה להביא בחשבון את היקף המקורות העצמיים של הרשות המקומית כביטוי לפוטנציאל הפיתוח שלה וכמדד שיש להתחשב בו בהקצאת תקציבי הפיתוח ממשרדי הממשלה.

3.  משרד הפנים אינו מביא לידיעת הרשויות המקומיות את הסכומים של מסגרות תקציב הפיתוח ואת הקריטריונים להקצאתן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שתהליך התקצוב על מרכיביו אלה, יהיה שקוף, ברור וידוע לרשויות המקומיות.

4.  מנתוני משרד הפנים עולה, כי 15 רשויות מקומיות ערביות לא ניצלו את כל המסגרת שלהן בשנת 1999, ו-14 רשויות מקומיות ערביות לא עשו כן בשנת 2000. הסיבות לכך הן, בין היתר, חוסר יוזמה מצד הרשות המקומית בתכנון ובביצוע של פרויקטים, ותכנון של פרויקטים שאינם עומדים בסטנדרדים המקצועיים והפיננסיים הנדרשים - ולפיכך אינם מקבלים אישור תקציבי ממשרד הפנים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לבחון ביסודיות את כל הסיבות לתופעת תת-הניצול של מסגרות תקציבי הפיתוח.

מהתקציב הכללי לפיתוח שמקצה משרד הפנים לרשויות המקומיות מנוכים סכומים עבור רזרבה מחוזית ורזרבת שר. סכומי הרזרבות לא מפורטים בתקנה תקציבית נפרדת. אין בתקנות התקציב או בנוהלי התקצוב התייחסות לרזרבת השר. לא ידועים שיעורה, אופן קביעתה ביחס לתקציב הפיתוח הכללי וכללי הקצאתה בין פרויקטים שונים. משרד הפנים לא השיב למשרד מבקר המדינה באשר לסדרי הקצאת רזרבת השר.

בנהלים השנתיים של משרד הפנים בנושא הקצאת תקציבי הפיתוח לרשויות המקומיות, מצוין ניכוי של אחוז מסוים ממסגרת תקציב הפיתוח של כל מגזר ברשויות המקומיות עבור רזרבה מחוזית. שיעורה עומד על 15% מאז שנת 1997. רזרבה זו נועדה לסייע במימון פרויקטים המצויים בסדר עדיפות גבוה, על פי שיקול הדעת של הממונה על המחוז. הועלה, שככלל, לא פרט הממונה על המחוז, בהחלטותיו על הקצאת הרזרבה, את הנימוקים להקצאה.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין הממונה על המחוז, שרזרבת המחוז מוקצית לאחר סיורים ברשות המקומית ובהמשך לישיבות עבודה, ולפי צורך השלמת פרויקטים. זהו סכום קטן, שמוקצה על פי שיקול דעת, המתחשב בקריטריונים ובהתאם לחוות דעת מקצועית, ואינו ניתן כלאחר יד.

אין בידי משרד הפנים - בלשכת השר, במינהל ובמחוז - ריכוז נתונים על המענקים ששולמו לרשויות המקומיות מהרזרבה המחוזית ומרזרבת השר, וההקצאה אינה נעשית על פי קריטריונים ברורים וגלויים, ולמראית עין, גם לא באופן שוויוני. בביקורת הועלה, כי שיעורן של הרזרבות בשנים 1999 ו-2000 מתקציב הפיתוח הכולל של משרד הפנים היה ניכר: 27% ו-19%, בהתאמה.

בדיקת תכניות ההבראה של הרשויות הערביות במחוז, שבגינן עשויות רשויות מקומיות אלה לקבל תקציבי פיתוח, לא הצביעה על מדיניות אחידה שממנה היה ניתן להסיק על קיומם של קריטריונים ברורים בהקצאת רזרבה: לעתים הוקצתה הרזרבה של השר, לעתים הרזרבה של המחוז, ולעתים לא הוקצתה כל רזרבה.

מהאמור לעיל עולה, שחלוקת הרזרבה המתבצעת מחוץ למדדים הקבועים בנוסחה, אינה נעשית על פי קריטריונים ברורים אחרים, הקובעים סדרי עדיפות משלימים בחלוקת תקציבי פיתוח, והמבטיחים שקיפות ושוויוניות. כבר בשנת 2000, בדוח שנתי מס' 50ב, העיר משרד מבקר המדינה בדבר הצורך לקבוע כללים ונהלים להקצאת רזרבת מענקי האיזון: "סדרי ההקצאה הנוכחיים של רזרבת השר, ללא כללי מסגרת, וברוב המקרים ללא פרוטוקולים מסודרים של הדיונים ובלא החלטה מפורטת ומנומקת - הן בדבר עצם הסיוע והן בדבר סכומו - לכאורה אינם מבטיחים שמירה על עקרון השוויון שחייב להנחות את עבודתם של משרדי הממשלה". הערה זו נכונה גם לגבי הרזרבה המוקצה ממענקי הפיתוח.