תכניות פיתוח ברכבת ישראל - רשות הנמלים והרכבות

באגף תכנון, פיתוח ומקרקעין ובאגף כלכלה וכספים ברכבת, וכן במינהל היבשה ובאגף תכנון וכלכלה שבמשרד התחבורה ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר נבדקו דרכי עריכת הבדיקות הכלכליות ודרכי ההקצאה והביצוע של תקציבי הפיתוח של מסילות ברזל ותחנות רכבת.

1.  בשנים האחרונות גברה בממשלה ההכרה בצורך להרחיב את שירותי הרכבת ולפתח קווים חדשים. תקציבי הפיתוח של רכבת ישראל (להלן, גם - הרכבת) גדלו מ-208 מיליון ש"ח בשנת 1998 ל-759 מיליון ש"ח בשנת 2001, וחלה תנופה בהקמת קווים חדשים, בשיפור מסילות קיימות ואמצעי בקרת התנועה בהן (להלן - שדרוג), ובהוספת מסילה שנייה (להלן - הכפלת מסילה), וכן בבניית תחנות רכבת. הרכבת הכינה בשנת 1995 "תכנית פיתוח לשנות 2000" בעלות של כ-1.9 מיליארד ש"ח, לביצוע בשנים 1996-2005 (להלן - תכנית הפיתוח), ובין היתר הוגדרה בה רשת מסילות עתידית לשנת 2005 ולשנת 2020. הרשת המומלצת לשנת 2005, הכוללת שמונה קווים עיקריים, נבחרה בהתבסס על בחינת הכדאיות הכלכלית של הקווים. בהתבסס על תכנית הפיתוח הכינה הרכבת, בינואר 1996, תקציב מסגרת לאותן שנים (להלן - תכנית 2000).

2.  קווים רבים שלפי תכנית הפיתוח היתה הרכבת אמורה להתחיל בסלילתם עד שנת 1999, לא בוצעו ותחזית הנוסעים, שעליה התבססה תכנית הפיתוח ולפיה מספר הנוסעים היומי הכולל החזוי במערכת הרכבתית יגיע בשנת 2000 לכ-133,000 - לא התממשה. בפועל נסעו ברכבת בשנת 2000, בכל הקווים, רק כ-43,000 נוסעים ליום בממוצע, פחות משליש מהתחזית.

3.  רכבת המונעת בחשמל היא מהירה יותר מרכבת המונעת בדיזל, בעלת תאוצה גדולה יותר ובעלת יכולת העברה של נוסעים רבים יותר באותם קטעי מסילה, נסיעתה שקטה ואין היא מזהמת את האוויר. גם עלויות רכישת הציוד, תפעולה ותחזוקתה קטנות יותר. לכן המליצו עורכי תכנית הפיתוח על התקנת מערכת מונעת בחשמל בקווים הפרבריים שבאזור המרכז של הרשת המומלצת לשנת 2005. בתחילת שנת 2000 החלה הרכבת להכין תכנית פיתוח להתקנת מערכת חשמלית, אולם עד סוף שנת 2001 לא הוחל במימוש התכניות.

4.  על פי תכנית 2000 היו אמורות להיסלל בקו תל אביב - ראש העין שתי מסילות חדשות, בתוואי ללא עיקולים. הרכבת השקיעה בשדרוג הקו הקיים 126 מיליון ש"ח. בתוואי המשודרג יש עיקולים רבים המאיטים את מהירות הנסיעה. מכאן, כאשר הרכבת תתאים את תוואי המסילה לתוואי שבתכנית 2000 יידרשו הוצאות רבות נוספות.

5.  הקווים, שבוצעו בהם עבודות פיתוח, נבחרו על סמך בדיקות כדאיות שהתבססו על נתונים לא מדויקים. הקפדה על דיוק הנתונים תאפשר השוואה נאותה בין הפרויקטים המתוכננים וכן תאפשר הקצאת משאבים באופן מיטבי.

6.  לצורך בדיקת הכדאיות מסרה הרכבת למכון הישראלי לתכנון ומחקר תחבורה (להלן -המכון), לגבי שישה קווים, אומדני עלות שהיו נמוכים מאלה שצוינו בהצעות התקציב או מאלה שהיו ידועים לרכבת באותו מועד, ואחרים שהיו נמוכים מהעלות הריאלית להקמת הקווים, והדבר הטה את תוצאות בדיקת הכדאיות כלפי מעלה. להלן דוגמאות:   (א)  לסלילת שלוחת ראשונים, שהיא שלוחה היוצאת מהקו תל אביב - רחובות לתחנת ראשונים אשר בדרום ראשון לציון, מסרה הרכבת במאי 2000 אומדן עלות בסך 27.6 מיליון ש"ח, שהיה נמוך מהאומדן בסך 80 מיליון ש"ח, שציינה הרכבת באמצע שנת 2000 בהצעת התקציב שלה לשנת 2001;   (ב) בקו תל אביב נמל תעופה בן גוריון (נתב"ג) מסרה הרכבת במאי 2000, שההשקעה הצפויה בבניית מסילה כפולה משפירים עד נתב"ג ותחנה בנתב"ג היא 88.7 מיליון ש"ח. אולם בסוף שנת 1999 במסגרת הדיונים בין הרכבת לבין רשות שדות התעופה בדבר שיתוף פעולה בהקמת הקו, נחתם חוזה ובו נאמדה עלות העבודות להקמת מסילה אחת לכל אורך הקו והכפלת המסילה רק באזור התחנה בנתב"ג בסכום של כ-300 מיליון ש"ח.

7.  התוצאות של בדיקות הכדאיות אמורות לשמש בסיס לדיון ולקבלת החלטה בדבר ביצוע השקעה מסוימת, ולכן לפי נוהל לבדיקת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים תחבורתיים שקבע משרד האוצר (להלן - נוהל פר"ת), יש לבצע בדיקות כדאיות לכל החלופות האפשריות לביצוע ההשקעה. נמצא, שהרכבת הזמינה בדיקת כדאיות רק לאחת מבין שלוש חלופות להקמת קו לוד - מודיעין; הרכבת חתמה הסכם עם רשות שדות התעופה לביצוע קו תל אביב - נתב"ג לפני שנמסרה לה בדיקת הכדאיות לקו זה ולפני שמועצת רשות הנמלים והרכבות (להלן - המועצה) אישרה את ביצועו; בקו קריית מוצקין - נהריה נעשתה בדיקת הכדאיות רק אחרי שהרכבת ביקשה תקציב להכפלה ולתיקון קטע מהמסילה, כדי להביאה למצב נסיעה (להלן - שיקום); ובקו תל אביב-ירושלים בוצעו בדיקות הכדאיות על ידי חברה פרטית, בלי שהוקצב זמן מספיק לביצוע הבדיקות, והדבר פגם ביסודיות הבדיקות ובאמינותן.

8.  בכל שנה ממליצה ועדת הפיתוח של המועצה על אישור תקציבים לפרויקטים. המלצות אלו נכללות בהצעות התקציב של הרכבת ומועברות לאישור הממשלה. הצעות התקציב כוללות את האומדנים לביצוע הפרויקטים, ואלה אמורים להיות מדויקים ככל האפשר ואמינים. בפועל נמצא, כי שלושה מהאומדנים בהצעות התקציב גדלו משנה לשנה בשל עבודות נוספות שהעמיסה הרכבת על אותם תקציבים, וכך אישרה הממשלה תקציבים על בסיס אומדנים שהיו נמוכים ולא שיקפו נכונה את מלוא ההוצאה לביצוע הפרויקטים.

9.  פיתוח התשתית המסילתית כרוך בהשקעות גדולות מאוד, על פני תקופה ארוכה, דבר המחייב להכין תכנית השקעות רב-שנתית. בקרה תקציבית נאותה על פרויקטים מעין אלה תתאפשר בהינתן תקציבים רב-שנתיים המאפשרים ראייה כוללת של ההשקעות ושמירה על מסגרת תקציבית. ביצוע חלקי מסילה על פי תקציבים חד-שנתיים עלול לייקר את המוצר הסופי.

10.  כל מסילה ברשת המסילות חייבת להתאים לתמ"א 23 (תכנית מתאר ארצית למסילות ברזל אשר אושרה בשנת 1986) ולתכניות בעלות מעמד נורמטיבי נמוך יותר ובכללן תכנית מפורטת. נוסף לזאת, על הרכבת לוודא שגופים אחרים - ממשלתיים או פרטיים - אינם משתלטים או חודרים לזכויות הדרך אשר הוקנו לה מאת רשויות התכנון. בבדיקת מתן אישורים סטטוטוריים הועלה, שבעקבות התמשכות הליכים לקבלת אישורים מרשויות התכנון עוכבה השלמתם של שישה קווים.

11.  בקו תל אביב - ראשון לציון לא שמרה הרכבת על חלק ממקרקעיה בתוואי האילון, שיועדו להקמת מסילה, והם שימשו לסלילת כביש, דבר שיחייב את הזזת הכביש, יאריך את זמן הקמת המסילה באותו תוואי וייקר את עלותה.

12.  בשנים האחרונות החליטה הממשלה על שילוב המגזר הפרטי במימון, בביצוע ובניהול של פרויקטים גדולים. הרכבת ניסתה לשלב יזמים בסלילת הקווים לכפר סבא, לירושלים ולרמת חובב. בכל הפרויקטים האלה לא עלה בידי הממשלה והרכבת לשלב את המגזר הפרטי וליהנות מניצול היתרונות הנגזרים משילוב זה.

13.  על רכבת ישראל להקפיד על קיום הנהלים הנוגעים לאישור קווי הרכבת, לשקוד על דיוק הנתונים ולקבוע סדר עדיפויות ברור לפיתוח הקווים. עליה להתבסס על שיקולים אובייקטיבים של צורכי התושבים במדינה לצד התועלת הכלכלית בהקמת הקווים. גם על משרד האוצר ומשרד התחבורה להקפיד כי יקוימו הנהלים באשר להליך אישור התקציבים, ולבדוק כראוי חלופות אפשריות.

14.  בשל הצפיפות הקיימת בכבישים בשנים האחרונות הולך וגובר הביקוש לשירותיה של הרכבת. כדי לקדם את היעדים הלאומיים שבפיתוח הרכבת, ולצמצם את השימוש ברכב פרטי, על משרד האוצר, משרד התחבורה והרכבת לפעול ביתר שאת להתאמת שירותי הרכבת לצרכים, ולבחון כיצד ניתן לתת ביטוי בקביעת קדימויות לביצוע פרויקטים תחבורתיים למכלול יתרונות הנסיעה ברכבת, לרבות בטיחות ומניעת זיהום אוויר.