תחזוקה של רשת הדרכים הארצית - מחלקת עבודות ציבוריות

במשרד התחבורה, באגף אחזקה שבמשרד הראשי של מע"ץ, במחוזות הצפון והדרום של מע"ץ ובנפותיהם ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר, נבדקו סדרי תחזוקת רשת הדרכים הארצית, סדרי התכנון הרב שנתי והשנתי של עבודות התחזוקה בכל הקשור למיסעות, להסדרי תנועה ולבטיחות. כמו כן נבדקו סדרי הפעלתן של מערכות ממוחשבות לניהול התחזוקה.

כן בדק משרד מבקר המדינה במע"ץ כמה סוגיות הנוגעות לפיתוחן ולתחזוקתן של תשתיות הדרכים הנמצאות סמוך ליישובי המיעוטים ובתוכם, לרבות מגמות בפיתוח התחבורתי ומצב תשתית הדרכים (ראו בדוח זה "מגזר המיעוטים תשתיות פיזיות").

רשת הדרכים הארצית  (להלן - רשת הדרכים או הרשת) היא הגורם העיקרי להבטחת הקשר בין היישובים ומוקדי הפעילות בארץ ובקשירתם לכדי מערכת אחת. מחלקת עבודות ציבוריות במשרד התחבורה (להלן - מע"ץ) אחראית לפיתוח, להפעלה ולתחזוקה של רשת הדרכים, למעט קטעים אחדים שבאחריות חברת כביש חוצה ישראל בע"מ וחברת נתיבי איילון בע"מ. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי תחזוקת רשת הדרכים. נבדקו סדרי התכנון הרב-שנתי והשנתי של עבודות התחזוקה בכל הקשור למיסעות, להסדרי תנועה ולבטיחות. נבדקה עמידתה של מע"ץ ביעדים איכותיים וכמותיים שנקבעו בתכניותיה הרב-שנתיות וכן סדרי הבקרה של המשרד הראשי של מע"ץ על תפקודם של מחוזותיה ונפותיה. נבדקו גם סדרי הפעלתן של מערכות ממוחשבות לניהול התחזוקה: מערכת ניהול אינוונטר (להלן - מנ"א) ומערכת ניהול מיסעות (להלן - מנ"מ).

תכנית אב היא אמצעי לתכנון מערכת התחבורה היבשתית ולתקצובה, ובכלל זה לתחזוקת רשת הדרכים. בתכנית האב שהכין משרד התחבורה באוקטובר 1998, לא נקבעו קווים מנחים למדיניות התחזוקה של רשת הדרכים, ובכלל זה אופן חלוקת המשאבים הראוי בין פיתוח לבין תחזוקה וקביעת ספי איכות לדרכים לפי סוגיהן (דרכים מהירות, פרבריות מהירות, ראשיות ואזוריות) וכשדרכים יורדות מתחת לאותם ספי איכות, נדרשות פעולות של תחזוקה ושיקום.

פיתוח הרשת אסור שיהיה על חשבון תחזוקתה. נמצא, שמע"ץ קבעה בתכניות הרב-שנתיות שני שלישים מהתקציב לפיתוח ושליש לתחזוקה. אולם בתקצוב בפועל היא הקטינה לרבע את תקציב התחזוקה והגדילה לשלושה רבעים את תקציב הפיתוח. לא נמצא במסמכי מע"ץ הסבר להקטנה היחסית של תקציב התחזוקה.

הנוהל שקבע משרד האוצר לבחינת פרויקטים תחבורתיים (נוהל פר"ת) מתאים חלקית בלבד לבחינת פרויקטים של תחזוקה. בהעדר נוהל לבדיקת הכדאיות הכלכלית של עבודות תחזוקה לא דירגה מע"ץ את הפרויקטים של תחזוקה (סלילת שוליים, תאורה, הרחבת צמתים, הנחת מעקות בטיחות וכד') לפי מידת כדאיותם.

המשרד הראשי של מע"ץ (להלן - המשרד הראשי) אחראי, בין היתר, לקיום מעקב ובקרה שיבטיחו ביצוע יעיל, איכותי וחסכוני של עבודות התחזוקה. אחריות זו דורשת בחינה מתמדת של עבודות התחזוקה שנעשות במחוזות. הועלה, כי למעט בקרה תקציבית על ניצול התקציבים שבתקנות השונות, אין המשרד הראשי מקיים בקרה על איכות עבודות התחזוקה, יעילותן וחסכוניותן.

מע"ץ צריכה לעקוב אחר הידרדרות איכותה של רשת הדרכים ולתחזק אותה במועד המתאים. בשנים 1995-1998 לא בחנה מע"ץ את עמידת רשת הדרכים ביעדי האיכות שהיא קבעה לה בתכנית החומש. בהעדר מידע בדבר השינוי במצב רשת הדרכים, לא יכלה מע"ץ להכין את תכניותיה השנתיות כך שיביאו להשגת היעדים שקבעה. לאחר שמע"ץ לא עמדה ביעדי איכות הכבישים שקבעה בתכניות הרב-שנתיות שהכינה בעשור האחרון, היא הפחיתה, לקראת הכנת כל תכנית רב-שנתית חדשה, את ציון יעד איכות הכביש. הציון הממוצע של רשת הדרכים (הראשית והמשנית) בסוף שנת 1999 (54) היה נמוך בכ-15% מציון היעד שנקבע בתכנית החומש 1995-1999 (63). מכאן, שמע"ץ לא עמדה ביעדים שקבעה בתכנית החומש האמורה.

החלטות בדבר פעולות התחזוקה שייעשו בכל שנה צריכות להתקבל לאחר שמחוזות מע"ץ פירטו את צורכי רשת הדרכים והמשרד הראשי בחן אותם לפי קריטריונים אחידים ולפיהם קבע את סדר העדיפות לביצוע הפעולות. הביקורת העלתה, כי מחוזות מע"ץ אינם מפרטים חלק ניכר מהדרישות שהם מעבירים למשרד הראשי. למשרד הראשי אין קריטריונים לדירוג הפרויקטים בתחום התחזוקה והוא לא תיעד את השיקולים של מקבלי ההחלטות לבחירת הפרויקטים שיבוצעו.

הביקורת העלתה שלעתים השתמשה מע"ץ בתקציבי תחזוקה לצורך עבודות פיתוח. השימוש בתקציבים שלא למטרה שלשמה הוקצו אינו עולה בקנה אחד עם חוק יסודות התקציב ומרוקן מתוכן את מטרת התקציב לשמש תכנית עבודה וכלי דיווח ובקרה על פעולות מע"ץ.

מידע בדבר פעולות תחזוקה שנעשות ברשת הדרכים במשך השנים, לרבות ההוצאות בפועל, חשוב לתכנון שנתי ורב-שנתי של עבודות תחזוקה. לכן יש לתעד את הפעולות הללו, על סוגיהן, המקומות שבהן נעשו ומועדיהן. מע"ץ הפסיקה כמעט לחלוטין לעדכן במנ"א את הנתונים על הדרכים ואבזרי הדרך, וכך ירדו לטמיון מיליוני ש"ח שהושקעו במנ"א שנועדה לאפשר התייעלות שתביא תועלת למע"ץ ולמשק המדינה.

מנ"מ מביאה בחשבון קריטריונים כלכליים והנדסיים וממליצה על הפתרון ההנדסי המתאים ביותר בעלות הכדאית ביותר. מע"ץ החלה בתכנון מנ"מ עוד בשנת 1988, אולם רק לקראת השנים 2000 ו-2001 עשתה מע"ץ סקרים של מצב המיסעות, שהיו הבסיס לתכניות מנ"מ. זאת ועוד, מע"ץ טרם הטמיעה את המנ"מ בתכניות העבודה שלה, היא אחרה בהכנת הסקרים, בהזנתם למנ"מ ובהפקת תכנית המנ"מ. עוד הועלה, כי השיעור הממוצע של אי-התאמה בין קטעי הכבישים שבתכנית מנ"מ לבין אלו שנכללו בתכניות העבודה היה 82.2%.

באוגוסט 1997 החליטה הממשלה כי על מע"ץ לפרסם מכרזים להעברת חלק מפעילויות התחזוקה השוטפת באחת מנפותיה לידי גופים פרטיים, לא יאוחר מיוני 1998, וכי על מע"ץ להתמקד בקביעה וביישום של מדיניות הפיתוח והתחזוקה של רשת הדרכים הבין-עירוניות ובקיום בקרה עליונה על ביצוע המדיניות וניהול תקציבי המדינה המיועדים למטרות אלו. רק בנובמבר 2000, יותר משנתיים וחצי לאחר תום המועד שקבעה הממשלה, פרסמה מע"ץ מכרז לתחזוקה כוללת בקטע כביש שאורכו כ-100 ק"מ וחתמה חוזה עם הזוכה במכרז. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2001, לא פרסמה מע"ץ עוד מכרזים לתחזוקה כוללת, על אף שהוקצה לכך תקציב.