פיקוח ובקרה על עמותות - משרד הפנים

במשרד הפנים ובמשרדי ממשלה אחרים נערכה ביקורת מעקב מורחבת על סדרי הפיקוח והבקרה על עמותות שנוקט רשם העמותות. הבדיקה התייחסה לנושאים שלא הוסדרו מאז דוח ביקורת קודם בנושא, משנת 1997, וכן לנושאים נוספים.

במינהל לכספים ולתקציבים ברשויות המקומיות ובחשבות שבהנהלת המשרד וכן במחוז הצפון, נבדקו דרכי יישום מדיניות הפיתוח של משרד הפנים במגזר המיעוטים, ופעולותיו ליישום החלטות הממשלה בנוגע למגזר זה. בכלל זה נבדק השימוש שעשה משרד הפנים באמצעי הפיתוח שברשותו, הקצאת תקציבי הפיתוח ואופן פיקוחו על תהליך הפיתוח של מגזר המיעוטים (ראו בדוח זה "מגזר המיעוטים - תשתיות פיזיות").

במשרד הפנים נבדק הטיפול בכל הקשור להבטחת נגישותם של בניינים ומקומות ציבוריים לאנשים בעלי מוגבלות (ראו בדוח זה "שילוב אנשים בעלי מוגבלות בחברה ובעבודה").

מגזר הארגונים הוולונטריים קרוי גם "המגזר השלישי" - להבדיל מהמגזר העסקי ומהמגזר הממשלתי. המגזר כולל עמותות, אגודות עותומניות שעדיין פעילות, הקדשות, חברות לתועלת הציבור וחברות, שהתאגדו לשם השגת מטרות ציבוריות בלבד ותקנונן אוסר חלוקת רווחים לבעלי מניות. עיקר פעילותו של המגזר בכ-32,000 עמותות רשומות שהוקמו לפי חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות). שר הפנים הוא הממונה על ביצוע חוק העמותות. בחלק ניכר מהעמותות מהווה התמיכה הממשלתית מקור עיקרי בהכנסותיהן. לפי נתוני רשם העמותות והחשב הכללי במשרד האוצר, בשנת 2000 העבירו משרדי ממשלה הקצבות לכ-3,250 עמותות בהיקף כספי כולל של כ-2.3 מיליארד ש"ח.

חוק העמותות קובע, בין-היתר, מסגרות של פיקוח ובקרה על עמותות, ובהן חובות דיווח לציבור באמצעות מידע אותו אוגר ומנהל רשם העמותות (להלן - הרשם).

המאגר כולל מידע כספי, ארגוני ומשפטי שנועד לציבור ולגורמי השלטון במהלך הקשרים שבינם לבין העמותות.

ביקורת מקיפה של משרד מבקר המדינה בנושא פיקוח ובקרה על עמותות נערכה בשנת 1996, וממצאיה הובאו בדוח שנתי 47 של מבקר המדינה (להלן - דוח שנתי 47).

בעקבות הביקורת פעל הרשם במישורים רבים להגברת הפיקוח והבקרה על עמותות. כן נקט הרשם צעדים נוספים, כמו מחיקת עמותות, מינוי חוקרים, ולעתים אף פירוק עמותות, חיובן בתכניות הבראה ועוד.

בחודשים אפריל - ספטמבר 2001 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב מורחבת על סדרי הפיקוח והבקרה שנוקט הרשם. הביקורת התייחסה לנושאים שעדיין לא הוסדרו ולנושאים נוספים.

זה שנים רווחת מגמה, בעולם ובארץ, להגברת השקיפות, תוך דרישה שארגונים למטרות רווח ושלא למטרות רווח ירחיבו את המידע הנמסר לציבור בעל העניין מעבר למידע הכספי הניתן בדוחות הכספיים (להלן - דוח מנהלים מילולי). דוח מנהלים מילולי משפר את שקיפותם של הגופים האמורים, ומגביר את אחריות הנהלותיהם בכל הנוגע לפעולותיהן, ומאפשר בקרה טובה יותר עליהן. אשר על כן, מן הראוי, כי עמותות יחויבו במתן דוח מנהלים מילולי.

בהקשר לפיקוח ולבקרה על עמותות, עמד משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 47 על הצורך בדוח מנהלים מילולי, על חשיבותו ועל תרומתו מהיבט הגילוי הנאות והבקרה.

בעקבות דוח שנתי 47 החליטה הכנסת, כי על רשם העמותות, על משרד הפנים ועל משרד המשפטים, להכין הצעה לתיקון חוק העמותות, שאמור לענות, בין-היתר, על הצורך בהרחבת חובות הדיווח והשקיפות של העמותות, ובכלל זה מתן "דין וחשבון מילולי", שאת תכניו יש לקבוע מראש. גם הממשלה החליטה ב-2.4.97, כי משרד הפנים יפעל לשינוי החוק ברוח זו.

נמצא, כי עד מועד סיום בדיקת המעקב, ספטמבר 2001, הרשם ומשרד הפנים לא יזמו הצעה מקיפה לשינוי החוק.

משרד מבקר המדינה הצביע בפני הרשם על תחומים ועל נושאים, שראוי לכללם בדרישות הדיווח בדוח המנהלים המילולי, כמו מידע על פעולות עם "צדדים קשורים", מידע על הצבירה, עלות הגיוס והשימוש שנעשה בכספי תרומות, מידע על מדיניות לגבי עודפים שהעמותה צוברת, מטרות הצבירה ומועד המימוש החזוי, מידע על המערך הארגוני, ומידע על אירועים חריגים בחיי העמותה.

צדדים קשורים:  פעולות עם "צדדים קשורים" בעמותות, מעלות לעתים שאלה מהותית בדבר כשרותן, שכן החוק קבע, שעמותה אמורה לפעול למטרות שאינן מכוונות לחלוקת רווחים בין החברים, ופעולות עם "צדדים קשורים" מעלות חשש לפעולות מתוך ניגוד עניינים, ולמעשה מעין חלוקת רווחים.

ביקורת המעקב העלתה, כי עד למועד סיומה לא נקבעו כללים מפורטים, ושר הפנים טרם התקין תקנות בעניין "צדדים קשורים", כפי שהחליטה הממשלה.

בפועל, בהתייחס לעמותות נתמכות או הנותנות שירותים למשרדי הממשלה, רשם העמותות וגם החשב הכללי אינם דורשים מהן גילוי נאות של אינטרסים וקרבת משפחה.

חשש לחלוקת רווחים:  חוק העמותות קובע, שעמותה היא תאגיד הפועל למטרה חוקית שאינה מכוונת לחלוקת רווחים בין חבריו. אולם, החוק לא הגדיר מפורשות מהן פעולות המכוונות לחלוקת רווחים בין חברי עמותה, ומהם רווחים לעניין זה. כמו כן, בהעדר חובה לתת מידע מקיף ונאות על "צדדים קשורים" בדוח מנהלים מילולי, הרי שהבדיקה של הרשם ויתר הגורמים המפקחים על סוגיית חלוקת הרווחים לחברי עמותה, עלולה להיפגע.

משרד מבקר המדינה העלה דוגמאות אחדות לפעולות שיטתיות ומתמשכות שעלה בהן חשש לחלוקת רווחים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול קביעת סנקציה הולמת, כאמצעי מרתיע במקרה של חלוקת רווחים לחברי עמותה.

תשלום שכר גבוה והוצאות הנהלה וכלליות גבוהות בעמותות מעלה היבטים ציבוריים, מאחר שמדובר בהוצאת כספי ציבור שנועדו בראש ובראשונה לקדם מטרות ראויות. במארס 2001 מינה שר הפנים ועדה ציבורית להכנת אמות מידה לשכר בכירים בעמותות. לדברי הרשם, הוועדה תקבע קריטריונים מחייבים גם בעניין הוצאות הנהלה וכלליות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2001, טרם סיימה הוועדה את דיוניה, ובידי הרשם עדיין אין אמות מידה בתחומים אלה.

משרד מבקר המדינה הציג בפני הרשם מספר דוגמאות ומהן עולה, שלעתים הדוחות הכספיים אינם נערכים על פי כללי חשבונאות מקובלים ואינם מפורטים במידה הנדרשת, ורואי החשבון חיוו עליהם דעתם ללא כל הסתייגות או הימנעות מצדם. הרשם לא פעל בשיטתיות כנגד רואי חשבון אלה. מן הראוי, שהרשם יפעל בשיטתיות כנגד חריגות בדיווח החשבונאי, לרבות הגשת תלונות למועצת רואי חשבון כנגד רואי חשבון, במקרים כגון אלה.

מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה, כי חלק מהעמותות אינן מציגות בנפרד את הוצאות ההנהלה והכלליות שלהן, אלא יחד עם הוצאותיהן התפעוליות. וגם כאשר יש הפרדה בין ההוצאות התפעוליות לבין הוצאות ההנהלה והכלליות, אין גילוי נאות בנדון, בין-היתר, על אופן העמסת הוצאות ההנהלה והכלליות על ההוצאות התפעוליות.

חוק העמותות אינו מפרט את דרכי פעולתו של רואה החשבון בעמותה. לעומת זאת, בחוק החברות ישנן הוראות מפורשות בנוגע לחובתו של רואה החשבון של חברה. ראוי לשקול להסדיר במפורש את תפקידיו של רואה חשבון בעמותות, בדומה לאלה המפורטים בחוק החברות לגבי חברות.

הרשם רשאי, לבקשת רבע מחברי עמותה או לבקשת ועדת הביקורת או הגוף המבקר, ואף מיוזמתו הוא, למנות חוקר שיחקור את דרך ניהול העמותה, תפקודה בהתאם לחוק ופעולותיה הכספיות.

מינוי חוקר בעמותה שמטרותיה דתיות טעון התייעצות לפי החוק עם המנהל הכללי של משרד הדתות. החוק אינו מחייב התייעצות במנהלים כלליים של משרדי ממשלה אחרים שבתחום סמכויותיהם נרשמו עמותות, כגון: בריאות, רווחה, חינוך, אמנות ותרבות. משרד מבקר המדינה העיר, כי יש לתת את הדעת לנושא השוויוניות בנדון.

פעולתן של עמותות בנייה מעלות פעמים רבות קשיים בתחום של פיקוח ובקרה; על כן, משרד מבקר המדינה הסב תשומת לב הרשם בדבר הצורך בהמשך הגברת הפיקוח והבקרה עליהן.

משרד מבקר המדינה המליץ כבר בדוח שנתי 47 לבחון הוספת סמכויות לרשם, כדי לאפשר לו להתערב באופן ניהולן של עמותות. ואכן הממשלה החליטה בשנת 1997, כי הרשם יגבש כללים כאלה; אולם הבדיקה העלתה, כי הרשם לא פרסם כללים, אף שהוא מתערב לעתים בניהול עמותות.

חברה לתועלת הציבור שהוקמה לפי פקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983, וחברה מלכ"רית לפי חוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות) הן שתי התאגדויות נוספות הפועלות לקידומה של מטרה ציבורית, ואינן מכוונות לחלוקת רווחים בין חבריהן. בדומה לעמותה, אף הן זכאיות להטבות מס ולתמיכה מכספי הציבור, בכפוף לתנאי החוק ולאמות מידה שנקבעו. אולם, בתוקף היותן חברות, חלות עליהן הוראות חוק החברות והן נתונות לפיקוחו של רשם החברות לפי חוק זה. הסדרי הפיקוח החלים עליהן שונים מאלה החלים על עמותות לפי חוק העמותות. יוצא, שגופים דומים במהותם, הפועלים לקידומה של מטרה ציבורית ללא חלוקת רווחים, נתונים להסדרי פיקוח בלתי אחידים, אף על פי שקיים לגביהם אינטרס ציבורי דומה, לפקח על פעילותם ועל כספי ציבור המגיעים לידיהם. ראוי לבחון החלת הסדרי פיקוח אחידים על כל הגופים הפועלים למען מטרה ציבורית וללא חלוקת רווחים, וזאת ללא תלות בצורת התאגדותם.