תמיכה במוסדות ציבור - משרד הבריאות

משרד הבריאות (להלן - המשרד) תומך במוסדות ציבור, לפי מבחני זכאות שקבע שר הבריאות. התמיכה ניתנת כסיוע לתחומים שונים, בהם טיפול במחלות קשות; השאלת ציוד רפואי; סיוע נפשי; ובריאות השן לנזקקים. בשנים 1999 ו-2000 תמך המשרד בכ-100 מוסדות ציבור, ב-20.1 וב-14.6 מיליון ש"ח, בהתאמה.

בשנים 1999 ו-2000 פרסם שר הבריאות מר שלמה בניזרי מבחנים למתן תמיכות בתחומים האמורים (להלן - המבחנים השוויוניים). המבחנים לכל תחום פעילות כוללים גם את אופן חישוב התמיכה למוסדות ציבור, לפי נתונים כספיים על הוצאותיהם ונתונים תפעוליים-כמותיים הנוגעים להיקף הפעילות הנתמכת, כגון מספר ההשאלות של ציוד רפואי או מספר פניות הציבור אליהם בתחום הפעילות הנתמכת. שנת 1999 היתה השנה הראשונה שבה הוחל בטיפול בבקשות לתמיכה ובחישוב סכומי התמיכה לפי הנקבע במבחנים השוויוניים.

1.  ועדה מיוחדת לעניין תמיכות במשרד (להלן - ועדת התמיכות) אמורה להפיק מטופסי הבקשה לתמיכה או מהדוחות הכספיים של המוסדות שביקשו תמיכה, את הנתונים הכספיים והתפעוליים-כמותיים הדרושים לה לשם אישור התמיכות וחישוב סכומן. התברר, כי בטופסי הבקשה לתמיכה לשנת 1999 לא דרש המשרד מהמוסדות להציג נתונים תפעוליים-כמותיים בכתב; וכי טופסי הבקשה לתמיכה לשנת 2000 ומכתביו של המשרד למוסדות שבהם הנחה אותם להגיש בקשות לתמיכה מכספי הלובי החברתי (בעניין כספי הלובי החברתי - ראו להלן) בשנת 1999 לא נוסחו בבהירות, ולכן המוסדות לא הבינו תמיד אילו נתונים עליהם לרשום על גבי הטופס. כתוצאה מכך, לא ניתן היה להפיק מהטפסים את מלוא המידע הדרוש לשם בחינה מדויקת ושוויונית של גובה התמיכה.

60% מהנתונים ששימשו לחישוב סכומי התמיכות הם נתונים כספיים, שהאסמכתא בעניינם אמורה להימצא בדוחות הכספיים של המוסדות. נמצא, כי המשרד נתקל בקשיים רבים בבואו לבדוק דוחות אלה. כך, למשל, התמיכה בעבור מתן סיוע נפשי נקבעת גם לפי ההוצאות על העסקת אנשי מקצוע, אולם בדוחות כספיים רבים הובא סעיף שכר אחד בלבד, הנוגע לשכרם של אנשי מקצוע ושל עובדים אחרים, ולא ניתן לבודד את הנתון המבוקש; כמו כן, הנתונים בדוחות הכספיים על ציוד רפואי שהמוסד משאיל, אינם כוללים תמיד מידע נאות על שוויו של ציוד שהמוסד רכש או קיבל.

כדי לפתור את הבעיה האמורה, נקבעו במהלך השנים ההוראות האלה: נוהל תמיכות קובע, כי הבקשה לתמיכה תהיה חתומה בידי מורשי חתימה ובידי רואה חשבון של מוסד הציבור, שיאשר בחתימתו, בין היתר, את נכונות הפרטים והמסמכים המצורפים; הוראת תכ"ם מיוני 1998 קובעת, שעל מוסדות ציבור הנתמכים בידי משרדי הממשלה ביותר מ-50,000 ש"ח, להגיש דוחות כספיים משנת הכספים הקודמת, מבוקרים בידי רואה חשבון, שיכללו ביאור המפרט את המקורות הכספיים של הפעילות הנתמכת ואת השימושים שנעשו בהם. נמצא, כי המשרד לא הקפיד על הדרישות האמורות, וכתוצאה מכך הוא לא היה יכול לאמת את הנתונים הכספיים שהוצגו בטופסי הבקשה.

הביקורת העלתה, כי התמיכה ב-39% ממוסדות הציבור שמשרד מבקר המדינה בדק את בקשותיהם לשנת 2000 וב-85% מהמוסדות שהוא בדק את בקשותיהם לשנת 1999 ניתנה שלא על פי המבחנים השוויוניים. לדוגמה, סכומי תמיכות חושבו לפי נתונים שגויים, נתונים שאינם מעוגנים בדוחות הכספיים, או נתונים שלא נבדקו ומהימנותם מוטלת בספק. משרד מבקר המדינה עשה השוואה בין הנתונים על מספר ההשאלות שלפיהם חושבו סכומי התמיכות לשנת 1999 לבין אלה שלפיהם חושבו סכומי התמיכות לשנת 2000, והתברר כי במוסד מסוים חל גידול של 1,224% במספר ההשאלות של ציוד רפואי, ובמוסד אחר חל גידול של 1,150%. לדעת משרד מבקר המדינה, גידול של מאות ואלפי אחוזים בנתונים מעורר ספקות באשר לאמינותם ומחייב לאמתם. אולם המשרד לא בדק את הנתונים האלה קודם שחישב את סכומי התמיכה במוסדות; מקצת התמיכות חושבו לפי נתונים שונים מאלה שמסר המוסד בטופס הבקשה, ובמשרד לא נמצאו מסמכים המעידים על שינוי בנתונים ועל בדיקתם בידי המשרד.

עוד נמצא ש-26 מוסדות, שהם 16% מהמוסדות שמשרד מבקר המדינה בדק את בקשותיהם לתמיכה בשנים 1999 ו-2000, קיבלו תמיכת יתר. עקב כך קיבלו מוסדות אחרים פחות מהמגיע להם, שכן תקציב התמיכות קבוע. לדוגמה, הביקורת העלתה ש-11 מוסדות ציבור קיבלו מהמשרד תמיכה בעבור השאלת ציוד רפואי או בעבור מתן סיוע נפשי אף שדיווחו לו על מספר השאלות או פניות קטן מזה המזכה בתמיכה לפי המבחנים השוויוניים, או לא דיווחו לו כלל על מספר ההשאלות והפניות; בטופסי הבקשה של שני מוסדות שונה המספר שנרשם תחילה, והמספר המתוקן היה שווה למספר המזערי המזכה בתמיכה; שלושה מוסדות קיבלו מהמשרד בשנת 2000 תמיכה בעבור השאלת ציוד רפואי אף שלא היו בידי המשרד כל מסמכים המעידים שבשנת 1999 היו להם הוצאות על רכישת ציוד רפואי להשאלה, ולכן לא הוכחה למעשה זכאותם לתמיכה האמורה.

הביקורת העלתה, כי חישוב סכומי התמיכות למוסדות בעבור שירותי רפואת שיניים לא עלה בקנה אחד עם הנקבע במבחנים השוויוניים. כמו כן נמצא שלשני מוסדות לא שולמה תוספת תמיכה בעבור פגישות טיפוליות בשפות ערבית, רוסית ואמהרית כנדרש במבחנים השוויוניים.

2.  סכום התמיכה לשנת 1999 כלל תקציב תמיכות נוסף בסך 4.2 מיליון ש"ח, שהוקצה למשרד בסוף שנת 1998 וכונה "כספי הלובי החברתי". נמצא, כי חלוקת כספים אלה נעשתה שלא לפי החלטתה של ועדת התמיכות, ולא ברור על פי מה נקבעה רשימת המוסדות שנהנו מהם.

3.  המבחנים השוויוניים קובעים כי מוסד יהיה ראוי לתמיכה, אם פעל בסדירות ובשיטתיות בתחום הנתמך שנתיים לפחות לפני הגשת הבקשה לתמיכה. הביקורת העלתה, כי לא תמיד הקפיד המשרד על קיום תנאי זה, וכי ארבעה ממוסדות הציבור שבקשותיהם נבדקו קיבלו תמיכה אף שלא עמדו בו.

4.  לאחר שוועדת התמיכות מאשרת את רשימת המוסדות הנתמכים ואת סכומי התמיכה, אגף הכספים מעביר למוסדות את רשימת המסמכים הנדרשים לשם תשלום התמיכה. נמצא, כי כמחצית מהמסמכים שדרש אגף הכספים ממוסדות ציבור בשנת 2000 כתנאי לתשלום התמיכה, כבר נמצאו בידי המשרד. בריבוי דרישות למסמכים שכבר הומצאו יש משום הכבדה מיותרת על המוסדות מבקשי התמיכה.

5.  בישיבה של ועדת התמיכות ביוני 2000 דחה המשרד את בקשותיהם של שמונה מוסדות ציבור לקבל תמיכה באותה שנה, אך הוא הודיע להם על כך במכתבים שנשלחו רק חצי שנה לאחר מכן, ושלושה ימים לפני תום שנת הכספים; לשלושה מוסדות לא נשלחו כלל הודעות על דחיית בקשתם לתמיכה. העיכוב במשלוח ההודעות למוסדות הציבור שבקשתם נדחתה הותיר אותם בחוסר ודאות לגבי האפשרות שיקבלו מהמשרד תמיכה, ויש להניח שהדבר הקשה עליהם לתכנן את פעולותיהם.

6.  נוהל תמיכות, הוראות תכ"ם והחלטות ממשלה קבעו שני אמצעים עיקריים לפיקוח על השימוש בכספי התמיכות - פיקוח של מפקח עובד המשרד וביקורת של רואה חשבון. ואולם במשרד לא מונה עובד כמפקח על המוסדות הנתמכים, וביקורת של רואה חשבון חיצוני נעשית רק לגבי מוסדות ספורים בשנה, בהיקף קטן בהרבה מזה שנקבע בהחלטת הממשלה ובנהלים, ורק לאחר ששולמו להם כספי התמיכה. דוחות הביקורת של רואה החשבון על כמה מהמוסדות שבדק העלו ממצאים שחייבו את המשרד לנקוט פעולות, ובין היתר הומלץ בהם שלא לתמוך בשניים מהמוסדות; על אף המלצה זו העביר המשרד לשני המוסדות את מלוא התמיכה לשנת 1999.

7.  נוהל תמיכות קובע, כי תמיכה במוסד ציבור תינתן בדרך כלל מהמשרד המופקד על תחום הפעילות העיקרי של אותו מוסד, או על תחום הפעילות שבעבורו מתבקשת התמיכה; למוסד ציבור הפועל בהיקף ניכר בתחומים אחדים שעליהם מופקדים משרדים אחדים, אפשר שתינתן תמיכה מיותר ממשרד אחד; יושבי הראש של ועדות התמיכות שהוגשו להן בקשות לתמיכה של אותו מוסד ציבור, יתאמו ביניהם את מתן התמיכה ואת היקפה, כדי למנוע כפילות בטיפול או תמיכת יתר. בנובמבר 1998 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות בעניין זה, ולפיהן יש לאחד את התמיכה באותו סוג פעילות של מוסדות ציבור במסגרת תקנה תקציבית אחת בלבד; במקום שיש חפיפה עניינית חלקית של מבחני התמיכה שלפיהם ניתן סיוע המדינה, יש לשנות את המבחנים למתן התמיכה כדי לסלק חפיפה זו, והשינוי צריך להיעשות עד תחילת מארס 1999.

נמצא, כי יש חפיפה חלקית בין המבחנים למתן תמיכה שקבעו המשרד ומשרד העבודה והרווחה, בעיקר בנוגע להוצאות מסוימות של המוסד הנתמך, העשויות לזכות אותו בתמיכתם של שני המשרדים; בנסיבות אלה, התיאום הבין-משרדי חייב להתבסס גם על ניתוח הדוחות הכספיים של המוסד ועל הפרדת ההוצאות הנוגעות לכל תחום פעילות נתמך. אולם הביקורת העלתה, כי המשרד לא בחן את הדוחות הכספיים מההיבט של כפל תמיכות, ואף אם היה עושה זאת, ספק אם היה מעלה ממצאים מוצקים, שכן הדוחות הכספיים של המוסדות שנבדקו לא כללו ביאור על המקורות והשימושים של הפעילות הנתמכת. מכאן ששני המשרדים לא יכלו לדעת בוודאות אם יש בתמיכתם באותו מוסד משום כפל תמיכות.

8.  רשם העמותות בודק מוסדות ציבור שהם עמותות, כדי לקבוע את זכאותם לאישור על ניהול תקין - שהוא תנאי לקבלת תמיכה. בין היתר, בודק הרשם את שיעורן של הוצאות ההנהלה והכלליות של כל מוסד מסך המחזור הכספי שלו. האחריות למיון ההוצאות במוסד ציבורי ולאופן הצגתן, תחת ביקורתו של רואה חשבון, מוטלת על הנהלת המוסד.

שיעור גבוה של הוצאות הנהלה וכלליות במוסד מעורר ספק באשר ליעילות הקצאת המשאבים של המוסד, ומעלה חשש כי התמיכה הממשלתית אינה מופנית לפעילות שבעבורה ניתנה, אלא למימון הוצאות מינהלה שונות. נמצא, כי יש שונות בשיטות הנהוגות במוסדות להפרדה בין הוצאות תפעול לבין הוצאות הנהלה וכלליות, ואין בדוחות הכספיים ביאור על המדיניות החשבונאית בעניין. על הרשם בעצמו, או יחד עם גופים מקצועיים אחרים, להוציא לידיעת מוסדות הציבור ורואי החשבון שלהם קווים מנחים בעניין סיווג הוצאות כ"הנהלה וכלליות", הקפדה על מיון הוצאות והוספת ביאור על שיטת המיון בדוחות הכספיים.

9.  רשם העמותות קבע מבחנים לאי-מתן אישור על ניהול תקין לעמותה, ובהם: "קיים יסוד סביר להניח כי נכסי העמותה אינם משמשים את מטרות העמותה"; ו"קיים יסוד סביר להניח כי העמותה מחלקת רווחים בניגוד לחוק". קיומם של עודפי כספים בעמותה במשך שנים ואי-שימוש בהם להשגת מטרותיה, מעלה חשש שכספי העמותה משמשים למטרות אחרות ומצריך בדיקה מעמיקה בעמותה. ראוי היה שהמשרדים התומכים ישקלו אם לתמוך בעמותות שנצברו אצלן עודפי כספים ניכרים, נוכח היקף העודפים וייעודם. הביקורת העלתה, כי המשרד תמך בשני מוסדות שצברו עודפי כספים ניכרים, ויש להניח כי העודפים שנצברו אצלם נבעו, בין היתר, מכספי התמיכה של המשרד.

10.  חוק העמותות קובע, שבכל עמותה יהיו שלושה גופים: ועד, אסיפה כללית וועדת ביקורת. בין גופים אלה צריכה להיות הפרדה, והחוק קובע כי לא יכהן אדם בעת ובעונה אחת כחבר הוועד וכחבר ועדת הביקורת או הגוף המבקר. בהתאם לכך קבע רשם העמותות את אחד המבחנים למתן אישור על ניהול תקין לעמותה, ולפיו "לא תהיה קרבת משפחה בכלל בין חברי הועד לבין חברי ועדת הבקורת". הרשם גם קבע מבחנים שלפיהם תיעשה בדיקה מעמיקה בעמותה, ובין היתר, אם העמותה מחזיקה בחברות קשורות. החשש הוא מפני הזרמת אמצעים מהעמותה לחברה הקשורה, שהיא מעין חלוקת רווחים בניגוד לחוק וגורעת מן האמצעים המשמשים למטרות העמותה.

הביקורת העלתה, כי בחמישה מוסדות שהמשרד תמך בהם לא התקיימה הפרדה מלאה בין מוסדות העמותה. לדוגמה, חבר ועד כיהן גם כחבר ועדת הביקורת, או שקרוב משפחתו כיהן בה; בשלושה מוסדות עולה חשש לקיומו של אינטרס פרטי של ממלאי תפקידים בהם, המשמשים גם דירקטורים בחברות פרטיות; ויש חשש לקרבת אינטרסים בין אחדים מראשיהם של שני מוסדות. על רשם העמותות לאתר מוסדות כאלה, ולבחון אם יש מקום להעניק להם אישור על ניהול תקין.