פעולות להפרטת צים חברת השיט הישראלית בע"מ

צים חברת השיט הישראלית בע"מ (להלן - צים או החברה) היא חברה מעורבת, כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). שר התחבורה אחראי לענייניה לפי חוק זה ובידו, יחד עם ראש הממשלה, הסמכויות המפורטות בחוק בענייני החברה. על פי הרשום בפנקס החברים של צים, בעלי מניותיה העיקריים הם החברה לישראל בע"מ (להלן - החברה לישראל), המחזיקה ב-48.9% מהון המניות, והמדינה, המחזיקה ב-48.6% מההון. יתר המניות מוחזקות בידי משקיעים שונים. צים עומדת לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], כגוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו.

בסוף שנות השישים החזיקה המדינה בכ-80% מהמניות המקנות זכויות הצבעה בחברה, ואת שאר המניות החזיקו קרן היסוד - המגבית המאוחדת לישראל, ומוסדות ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל (להלן - הסתדרות העובדים). באותה העת עמדה צים לפני תכנית פיתוח להגדלה ניכרת של הצי, שדרשה השקעות בסכומים גדולים.

באוגוסט 1970 רכשה החברה לישראל חלק ממניות צים שהיו בידי המדינה וכן מניות שהקצתה צים, ולשם כך הגדילה את הונה הרשום והמונפק. חלקה של החברה לישראל במניות המקנות זכויות הצבעה בצים הגיע ל-50%, ובכלל ההון הנפרע - כמעט ל-50%. בהסכם המכירה שנחתם בין המדינה לחברה לישראל (להלן - הסכם המכירה) נקבע, בין היתר, שהממשלה תמליץ לחברי הדירקטוריון של צים, שהיא מינתה, להצביע בעד מועמדי החברה לישראל לתפקידים של יו"ר הדירקטוריון, המנכ"ל ויו"ר ועדת הכספים.

על פי תקנון צים, ליו"ר הדירקטוריון יש "זכות דעה נוספת וכן זכות דעה מכרעת במקרה של שוויון קולות בהחלטה כלשהיא של הדירקטוריון"; יו"ר הדירקטוריון יהיה היושב ראש בכל אסיפה כללית של בעלי המניות, ואם יהיו קולות שקולים באסיפה הכללית תהיה ליו"ר "זכות דעה מכרעת". בהסכם המכירה נקבע, כי התקנון יתוקן וייקבע בו שתבוטל זכות ההכרעה של היו"ר, הן בדירקטוריון והן באסיפה הכללית, בעניינים אלה: מצבת ההון, הבעלות על המניות, אישורי המאזן והתקציבים וכל שינוי מהותי החורג ממהלך העסקים הרגיל של צים. החברה לישראל התחייבה בהסכם כי היו"ר לא ישתמש בזכות ההכרעה בעניינים האמורים, עד לתיקון התקנון.

המדינה לא עמדה על כך שתקנון צים בעניינים האמורים יתוקן, והוא לא תוקן. בידי החברה לישראל נשמרו אפוא זכויות שלפי הסכם המכירה לא היו אמורות להישאר בידיה, ונפגע מעמדה של המדינה כשותפה בבעלות על צים.

ב-18.2.70, לפני החתימה על הסכם המכירה, כתב שר האוצר דאז, פנחס ספיר, לחברה לישראל, כי הממשלה מסכימה להעניק לחברה לישראל "זכות סירוב ראשון בתנאים שווים לתנאים המוצעים לה, או על ידה, מכל, או לכל, צד שלישי, לגבי מכירת מניות... של צים, שתוחזקנה מדי פעם בפעם על ידה ... הזכות האמורה תתייחס למניות, שהיחס בין ערכן הנקוב לבין ערכן של יתר המניות העומדות למכירה על ידי הממשלה, יהיה כיחס שבין ערכן הנקוב של מניות מהסוג העומד למכירה הרשומות באותה עת בשם החברה לישראל לבין ערכן הנקוב של המניות מאותו סוג הרשומות בשם יתר בעלי המניות, להוציא מדינת ישראל".

בשנים 1992 ו-1995 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה (להלן - ועדת השרים) להפריט את צים. החלטות אלה לא מומשו. באוגוסט 2000 שוב החליטה ועדת השרים להפריט את צים. בחודשים מאי-אוגוסט 2001 בדק משרד מבקר המדינה, בעיקר ברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) ובצים, את ההליכים לקראת ההפרטה. עניינים אחדים עודכנו לסוף 2001.

צים פועלת בהובלה ימית בין-לאומית, במסגרת קווי הובלה קבועים (להלן - ספנות קווים), בעיקר במכולות. כ-75% מההובלות שהיא עשתה בסוף שנות התשעים היו בין נמלים בחו"ל. לפי פרסומים בין-לאומיים, היא דורגה בשנת 2000 בין עשרת המובילים הימיים הגדולים בעולם, במספר האניות שהיא מפעילה ובנפח ההובלה המרבי שלהן. פעילות הספנות העולמית מאופיינת בתקופות של גאות ושל שפל, ואלה השפיעו בדרך כלל גם על התוצאות הכספיות של צים.

על פי פרסומים מקצועיים בין-לאומיים, המחצית הראשונה של שנות התשעים אופיינה בתוצאות חיוביות בשוק ספנות הקווים. מסוף שנת 1995 החלה הרעה בשוק זה והיו ירידות בדמי ההובלה. בשנת 1999 חלה התאוששות בתפוקה התעשייתית ובצמיחה הכלכלית, וזה הביא לגידול של ממש בהיקף ההובלה במכולות, ובשנת 2000 - גם לעלייה בדמי ההובלה בספנות הקווים. במחצית הראשונה של שנת 2001 הושפע שוק הספנות מהאטה בכלכלה בארה"ב, ומגמה זו התחזקה באמצע השנה, והיו ירידות של ממש בדמי ההובלה. על פי התחזיות, בשנת 2002 יגדל צי אניות המכולה בשיעור גדול בהרבה מהגידול הצפוי בסחר, וכתוצאה מכך דמי ההובלה יוסיפו לרדת.

להלן נתונים מרוכזים, על פי דוחות רווח והפסד מאוחדים של צים ושל החברות הבנות שלה, על תוצאות פעילותה בשנים 1990, 1995-2000 ובתשעת החודשים הראשונים של שנת 2001 (במיליוני דולרים, במחירים שוטפים):

במחצית הראשונה של שנות התשעים - פרט לשנת 1992 - היו לצים רווחים. תוצאות פעילותה בשנים 1990 - 1994 הצטברו לרווח נטו של 90 מיליון דולר בקירוב. בשנת 1995 החלה הרעה בתוצאות הכספיות של צים, ובשנים 1996 ו-1997 היו לה הפסדים ניכרים. התנודות האמורות נבעו בין היתר משינויים בשוק הספנות. ב-1995 לא מומשו החלטות בדבר הפרטת החברה (ראו להלן) ומאז הופסקו פעולות ההפרטה במשך שנים אחדות. מ-1998 חל שיפור של ממש הן בהיקף ההכנסות של צים והן בתוצאות פעילותה, אולם מצב זה לא נוצל לביצוע ההפרטה. רק באוקטובר 1999 החלה הרשות בפעולות של ממש לקראת הפרטתה של צים. בתשעת החודשים הראשונים של שנת 2001 הורעו תוצאות הפעילות של צים, בהשוואה לתקופה המקבילה בשנת 2000.

להלן ריכוז נתונים מתוך המאזנים המאוחדים של צים ושל החברות הבנות שלה לסוף כל אחת מהשנים 1990, 1995-2000 (במיליוני דולרים, במחירים שוטפים):

ההון העצמי של החברה בסוף שנת 1990 היה כ-97 מיליון דולר. בסוף שנת 1995 הוא עלה ל-174 מיליון דולר בקירוב, שהיו כ-20% מהמאזן. מאז, בעקבות ההפסדים שצברה צים בשנים 1996 ו-1997 ירד סכום ההון העצמי. ההפסדים האמורים והגידול בהיקף המאזן של צים, הביאו לכך ששיעורו של ההון העצמי מהמאזן ירד לכ-10% בשנת 1998. עם השיפור בתוצאות חזר ועלה ההון העצמי: בסוף שנת 2000 הוא הגיע ל-167 מיליון דולר בקירוב, בסוף ספטמבר 2001 הוא עלה ל-184 מיליון דולר בקירוב - כ- 15% מהמאזן.

כבר שנים רבות לא חילקה צים דיבידנדים מרווחיה לבעלי המניות, שכן היא התחייבה כלפי חלק מהמלווים לעמוד בתנאים מסוימים, ובכללם התחייבות שלא לחלק דיבידנדים.

1.  בתחילת שנת 1990 עשתה צים פעולות לקראת הנפקה של מניות בבורסה של ניו יורק, בהיקף של כ-15% מהון המניות הרגילות שלה. לדירקטוריון דווח באותה העת, בין השאר: נבחרו חתמים להנפקה, ומהערכותיהם עולה כי שווי החברה הוא 400-450 מיליון דולר (במחירים דאז); לפני ההנפקה יש לשנות את תנאי ההצמדה של המניות הרגילות; הממשלה מעוניינת להצטרף להנפקה ולהציע לציבור חלק ממניותיה; ההנפקה והצעת המכר של מניות המדינה כפופות לאישור ועדת השרים.

ביוני 1990 החליטו בעלי המניות של צים להפוך את כל המניות הרגילות למניות צמודות לדולר, והדירקטוריון דן בהצעת תשקיף שהגישה לו החברה וקיבל החלטות הדרושות לצורך ההנפקה. ההחלטה בדבר הצמדת ערכן של המניות לדולר יושמה, אך ההנפקה לא יצאה אל הפועל.

2.  ב-5.7.92 קיבלה ועדת השרים החלטה, ואלה עיקריה: למכור ולדלל חלק ממניות המדינה בצים במכירה לציבור ולעובדים או למשקיע או לקבוצת משקיעים, או לאלה ולאלה, בהליך אחד או בשלבים, בנפרד או במשולב עם גיוס הון בידי החברה, ולעשות לשם כך שינויים בתזכיר ובתקנון של צים, לרבות בעניין הזכויות שהמניות מקנות ובעניין מבנה ההון; הדבר ייעשה באופן שלמדינה יישארו לבסוף מניות בצים בשיעור שאינו קטן מ-26% מהון המניות; לבצע, במסגרת תהליך המכירה ובמועד שיתאים לחברה, הצעת מכר של מניות המדינה וגיוס הון בידי החברה; תהליך המכירה ומועדיו ייקבעו באופן שיביא להשגת המחיר הגבוה ביותר האפשרי בתנאי השוק; החברה תקצה מניית מדינה מיוחדת, אם יחליטו מנהל הרשות או היועץ המשפטי לממשלה, בעצה אחת עם שר התחבורה, כי היא נחוצה כדי להגן על אינטרסים חיוניים של המדינה בחברה.

בסעיף 46ב לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, נקבע בין היתר, כי בורסה לא תרשום למסחר בה מניות של חברה שמניותיה נרשמות לראשונה למסחר, אלא אם כן בהון החברה יהיה סוג אחד בלבד של מניות, המקנה זכויות הצבעה שוות על פי ערכן הנקוב, וכי תנאי זה לא יחול על מניות מדינה מיוחדות. במאי 1992, לפני ההחלטה האמורה של ועדת השרים, דיווח מנכ"ל צים דאז לדירקטוריון שהתנאי לביצוע ההנפקה בארץ הוא איחוד חמשת סוגי המניות של צים לסוג אחד, ויש לסיים פעולה זו בתוך חודש. בפועל לא נעשה אז איחוד המניות. צים לא עמדה אפוא באותה העת בתנאים הדרושים להנפקת הון בבורסה בארץ.

בנובמבר 1992 הגיש אחד מבעלי המניות תובענה לבית המשפט נגד בעלי המניות העיקריים של צים ונגד החברה, בטענה שקופח בשל ההחלטה להפוך את כל המניות הרגילות לצמודות לדולר. התובענה נדחתה ביוני 1994. מנכ"ל צים הודיע לדירקטוריון באוגוסט אותה שנה שבשל ההליך המשפטי נדחתה ההנפקה ויש צורך להתחיל בהכנות להנפקה, כולל פעולות לאיחוד ההון של החברה.

3.  ב-29.1.95 ביטלה ועדת השרים את החלטתה מ-5.7.92, והחליטה למכור את כל מניות המדינה בצים באחת או יותר מהדרכים האלה: מכירה לציבור בבורסה לניירות ערך בארץ או בחו"ל, או מכירה למשקיעים, בנפרד או במשולב עם גיוס הון בידי החברה. עוד החליטה, שבשלב הראשון ידוללו מניות המדינה עד 25.1% מהון המניות של החברה; כחלק מביצוע שלב זה תיבחן גם האפשרות למכור חלק ממניות המדינה לחברה לישראל, ואת המועד, השיעור והתנאים למכירה יקבע מנהל הרשות; המכירה תיעשה בהתחשב בתנאי שוק ההון, בזכות הסירוב הראשונה (להלן - זכות הסירוב) על מניות המדינה שבידי החברה לישראל, וכן במצב של צים. הוועדה קבעה, שהשלב הראשון יבוצע עד דצמבר 1995 ולאחר מכן תימכר כל יתרת מניות המדינה, למעט מניית מדינה מיוחדת שתבטיח את האינטרסים החיוניים של המדינה בצים (ראו להלן, בפרק "מניית מדינה מיוחדת").

בדברי ההסבר להצעת ההחלטה, שהכינה הרשות ב-17.1.95, נאמר בין היתר, כי צים מתכוונת להנפיק מניות בבורסה בארה"ב לקראת חודש מאי 1995, וכי לאחר גיוס ההון יישארו בידי כל אחד מבעלי המניות העיקריים כ-37.6% מהון החברה. עוד נאמר, שלחברה לישראל זכות סירוב למכירת מניות המדינה, והשליטה למעשה על ניהול צים היא בידי החברה לישראל. הוצע לאפשר למנהל הרשות לשאת ולתת עם החברה לישראל במטרה להעביר מניות מידי המדינה לחברה לישראל, בתנאי שתבוטל זכות הסירוב.

בתחילת מארס 1995 אישר בית המשפט תכנית הסדר, שאושרה קודם לכן בידי דירקטוריון צים ובעלי מניותיה, להשוואת הזכויות שמקנים חמשת סוגי המניות, ואיחודם לסוג אחד. ממסמכי צים עולה, שבאותו חודש היא הגישה לרשות ניירות הערך האמריקנית טיוטת תשקיף.

ב-5.4.95 החליטה ועדת השרים, בעקבות החלטתה מ-29.1.95, כדלקמן: לאשר הסכמה שהושגה עם החברה לישראל, כי עם הנפקת מניות צים לציבור, תעניק המדינה לחברה לישראל זכות חוזית (אופציה) לרכוש מהמדינה כ-12.5% ממניות צים, וכי השיעור המדויק ייקבע בתום ההנפקה, ויאפשר לחברה לישראל להחזיק 50.1% ממניות צים; מחיר העסקה יהיה ממוצע מחיר השוק של מניות צים ב-90 ימי המסחר בבורסה בניו יורק לפני יום המימוש, בניכוי 10% הנחה; בתמורה לאמור לעיל, תוותר החברה לישראל על זכות הסירוב שלה על מניות המדינה בחברה. עוד נקבע בהחלטה שבמניית המדינה המיוחדת תובטח "קיבולת מינימלית" של 11 אניות, שתשמש לשעת חירום וייקבע בה עיקרון של שיפוי צים בידי המדינה אם ירד מספר האניות מ"הקיבולת המינימלית" כאמור, מטעמים כלכליים (ראו להלן בפרק "מניית מדינה מיוחדת"). בהחלטה צוין, שהושגה הסכמה בין המדינה לבין החברה לישראל כי תהיה מניית מדינה מיוחדת ועניין הקיבולת ייקבע בה.

ממסמכי הרשות עולה, שבמארס 1995 היא בחרה בשני מעריכי שווי לצים, החלה בהעסקתם ועשתה פעולות לקראת חתימת חוזה עמם. אולם בעקבות החלטת ועדת השרים מ-5.4.95 החליטה הרשות, כי עקב הזמן הקצר שנותר עד להנפקה היא מוותרת על העסקת מעריכי השווי. הרשות הודיעה למשרד מבקר המדינה בסוף שנת 2001, שגם היא לא העריכה אז את שוויה של צים.

כאמור, בתחילת שנת 1995 קבעה ועדת השרים, שעד סוף אותה שנה יבוצע השלב הראשון של ההנפקה. לפי מסמכי צים והרשות, במהלך אותה שנה לא נעשו כמה מהפעולות הדרושות להנפקה: חתימה על הסכם בין המדינה לבין החברה לישראל בעניין האופציה שתינתן לחברה לישראל לרכוש חלק ממניות המדינה (להלן - הסכם האופציה); הסכמה בדבר תיקון תקנון צים בעניין מינוי דירקטורים ומניית המדינה המיוחדת; חתימה על הסכם שיפוי לצים אם לא תאשר לה המדינה למכור או להחכיר אנייה שנכללה ב"קיבולת המינימלית", כפי שהוגדרה במניית המדינה המיוחדת (להלן - הסכם השיפוי); בחירת יועץ להנפקה; תיקון טיוטת תשקיף שהוכנה בתחילת אותה שנה; קבלת אישור להנפקה מוועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים).