פעולות להפרטת בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ

בעקבות מדיניות הממשלה להפריט הדרגתית את בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן - בזק), מכרה המדינה בפעם הראשונה בספטמבר 1990 חלק ממניות בזק שבבעלותה. ב-1991 וב-1998 שוב מכרה המדינה מניות, ובזק הנפיקה אגרות חוב וכתבי אופציה. בסוף 1998 החזיקה המדינה ב-54.6% (בדילול מלא) מהון המניות המונפק והנפרע של בזק, בידי הציבור הוחזקו כ-25.4%, ו-20% הנותרים הוחזקו בידי חברה מחו"ל. בדצמבר 1999 התיר שר התקשורת לחברה ישראלית להחזיק במניות שהחזיקה החברה מחו"ל.

באוגוסט 1998 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה (להלן - ועדת השרים) על המשך הפרטת בזק בשני שלבים: בשלב הראשון יופחתו אחזקות המדינה עד ל-40% מהון המניות, בשלב השני יימכרו יתרת האחזקות לאחר התייעצות עם מערכת הביטחון במה שנוגע לה ועם משרד התקשורת (להלן - המשרד) בכל הנוגע לתחרות בענף התקשורת. על רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) הוטל להכין עד אמצע 1999 את המסמכים הנדרשים לשלב השני כדי שלא לעכב את הליך המכירה.

עם קבלת ההחלטה בוועדת השרים החלו בזק והרשות בהכנות לפרסום תשקיף להצעת מכר של מניות בזק שבידי המדינה ולהנפקה של מניות בזק לעובדיה ולציבור. במארס 1999 בעת הכנת התשקיף הודיע מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) כי הוא מתנגד להמשך תהליך ההנפקה כל עוד לא תתברר תביעתו על חלק מן המקרקעין שהעמידה המדינה לרשות בזק. במאי אותה שנה החליט היועץ המשפטי לממשלה לעצור את התהליך עד שתיפתר בעיית המקרקעין של בזק, כמפורט להלן.

באוגוסט 2000, כשנה ושלושה חודשים לאחר החלטת היועץ המשפטי לממשלה, קיבלה ועדת השרים עוד החלטה, למכור את אחזקות המדינה בבזק בדרך של מכירה פרטית של 50.01% לפחות מהון המניות שתלווה בגיוס הון. בין מאי 1999 לאוגוסט 2000 היו דיונים רבים בין הרשות לבין בזק ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, דיונים ששינו את הגישה בעניין ההפרטה ועסקו בעיקר בארבעה נושאים: פתרון בעיית המקרקעין, פתרון תביעות העובדים, דרישות מערכת הביטחון וגיבוש עמדה לבחירת משקיע מתאים. להלן פרטים על התקדמות הטיפול בנושאים האלה והחלטות ועדת השרים בעניינם.

1.  בפברואר 2001 הגישה בזק דיווח מידי (להלן - הדיווח) לרשות לניירות ערך, לבורסה לניירות ערך בתל אביב ולרשם החברות ותיארה את המחלוקת בעניין המקרקעין. לפי הדיווח, בשנת 1984 נחתם הסכם להעברת נכסים בין המדינה לבין בזק, ובו נקבע שהמדינה מעבירה לבזק, בין השאר, זכויות שונות על מקרקעין, ובהם נכסים בחכירה לדורות, נכסים בשכירות המתחדשת כל שנתיים וזכויות בחלקים שנועדו לשימוש משותף של בזק, רשות הדואר והמשרד. תמורת הנכסים שהועברו לבזק, היא הקצתה למדינה מניות, הנפיקה לה איגרות חוב, ואין היא משלמת למדינה דמי שכירות או דמי חכירה שוטפים. ערך הנכסים ביום חתימת ההסכם הסתכם ב-186.833 מיליון ש"ח. בזק והמדינה חלוקות באשר לזכויות על הנכסים שהועברו לה על פי ההסכם האמור, וכל ניסיון ליישבו בפשרה לא צלח. לפי הדיווח, הכוונה היא להביא את המחלוקות להכרעת בית המשפט.

בהחלטת וועדת השרים מאוגוסט 2000 נקבע שעל פי המלצת היועץ המשפטי לממשלה, בתוך שבועיים מיום קבלת ההחלטה ייקבעו מנגנוני ההכרעה וההתחשבנות הקשורים למקרקעין (על מנגנון ההכרעה לקבוע למי שייכים הנכסים, ומנגנון ההתחשבנות יקבע את הסכומים שיש לשלם בעבורם). בנובמבר 2001 החליט היועץ המשפטי לממשלה כי בית המשפט הוא שיכריע בתביעה שתגיש המדינה נגד בזק; לעומת זאת מנגנון ההתחשבנות טרם גובש. בדיווח צוין שכדי להמשיך בהליך הפרטת בזק, תוסב תשומת לב המתעניינים ברכישה למחלוקת, והרוכש יתחייב בהסכם המכר לפעול לפי הכרעה שתתקבל בבית המשפט, לרבות העברת הקרקעות לממ"י, ולפעול לפי מנגנון ההתחשבנות שייקבע. המתמודדים על המניות יציעו מחיר בעבור גרעין השליטה על סמך ההנחה שהמקרקעין שייכים למדינה. אם יקבע בית המשפט שהמקרקעין שייכים לבזק, יחויב הרוכש מכוח הסכם המכר לשלם בעבורם כשיעור אחזקותיו את תמורתם למדינה. לפי הערכת ממ"י שנמסרה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2001, מדובר במקרקעין השווים כ-250 מיליון ש"ח, ויש אפשרות שהפתרון המוצע יצמצם את מספר המתמודדים שיוכלו לשלם סכום נכבד זה מלבד התשלום בעבור מניות החברה.

כבר בשנת 1994 נודעה המחלוקת בעניין המקרקעין, אך היא לא עצרה את תהליך ההנפקה ואת הצעת המכר שבעקבותיהם צומצמו אחזקות המדינה ל-54.6% ולא את החלטת ועדת השרים באוגוסט 1998 על הפרטת בזק. בזק החלה להכין תשקיף, אך במאי 1999 נעצר התהליך זמן קצר לפני השלמתו. בהכנת התשקיף הושקעו סכומים גדולים ושעות עבודה מרובות של הרשות, של משרדי הממשלה הנוגעים לעניין, של בזק ושל יועצים חיצוניים וההשקעה ירדה לטמיון.

2.  מערכת הביטחון הדגישה שלדעתה בזק היא חברת תשתית אסטרטגית, ולכן יש להגן על האינטרסים האסטרטגיים של המדינה. מניית מדינה מיוחדת (להלן - מניית זהב) היא מניה שהממשלה החליטה לפני הרישום בבורסה שהיא נחוצה לה לשמירה על עניין חיוני, וככזו היא מקנה לה זכויות מיוחדות. לפי חוק ניירות ערך התשכ"ח-1968, לא תרשום בורסה למסחר בה מניות או ניירות ערך הניתנים להמרה או למימוש במניות, אלא אם כן ראתה שהובטחו תנאים מסוימים, ובהם שבחברה שמניותיה נרשמות לראשונה למסחר, הון המניות יכלול מניות מסוג אחד בלבד, המקנה זכויות הצבעה שוות ביחס לערכן הנקוב; תנאי זה לא יחול על מניות זהב. באוגוסט 1998 ובאוגוסט 2000, מועד קבלת ההחלטות בוועדת השרים, כבר לא היה אפשר להנפיק מניית זהב מכיוון שבשנת 1990 לפני הרישום הראשון של מניות בזק בבורסה לניירות ערך בתל אביב בחרה המדינה שלא להגן על זכויותיה באמצעות מניית זהב.

בתשובתה מנובמבר 2001 למשרד מבקר המדינה הסבירה הרשות שהמדינה בחרה להגן על עצמה בדרך של חקיקה ולא באמצעות מניית זהב כי למדינה כרגולטור היו סמכויות מספיקות לאותם ימים. לדעת משרד מבקר המדינה, ב-1990 כבר היתה בזק גוף אסטרטגי מבחינת חשיבותה הביטחונית. משמע, שהמדינה החלה לפעול בדרך של חקיקה מאוחר מדי, רק לאחר קבלת ההחלטות בוועדת השרים, כשהתעוררו דרישות מערכת הביטחון.

דרישות מערכת הביטחון גרמו לעיכובים רבים בהפרטת בזק. החלטת הוועדה מאוגוסט 1998 על הפרטה בשלבים ולא על מכירת גרעין שליטה נבעה מהתנגדות מערכת הביטחון. לפני קבלת ההחלטה באוגוסט 2000 הוסרה התנגדות מערכת הביטחון. במועד זה דרשה מערכת הביטחון לאפשר לרוכש שליטה בשיעור גבוה מ-50% כדי להבטיח את שליטתו ולמנוע מאבקים בעתיד על השליטה בחברה. גם לשכת היועץ המשפטי לממשלה הצטרפה לעמדת מערכת הביטחון, בין היתר, מן הטעם כי בדרך זו אפשר להבטיח תמורה מרבית בעבור פרמיית השליטה. לדעת מערכת הביטחון, יש חשיבות להבטחת השליטה מחשש שלמרות כל הבדיקות שייעשו באשר לזהותו של רוכש השליטה בסופו של דבר תעבור השליטה למי שלא עבר את תהליך המיון המורכב.

רכישה של יותר מ-50% ממניותיה של כל חברה מקנה לרוכש מעצם ההגדרה את גרעין השליטה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ברור שהמתמודדים על רכישת מניות בזק יהיו מוכנים לשלם פרמיית שליטה. במשא ומתן בין קונה לבין מוכר מרצון יהיה הקונה מוכן לשלם יותר מהמחיר המבוקש (פרמיית שליטה) אם יראה יתרון בדבר, אך אין ודאות שיסכים לשלם פרמיה כזו כאשר השליטה בחברה תוקנה לו ממילא מכוח השיעור הגבוה של האחזקות שרכש.

הרשות ערערה על דרישת מערכת הביטחון שגרעין השליטה שייוותר בידי הרוכש לא יפחת בכל עת משיעור של 50.01% מחשש שהטלת מגבלה כזו יש בה כדי להקשות על ההפרטה. לאחר דיונים רבים החליטה ועדת השרים ביוני 2001 להקל על הרוכש ולאפשר לו להקטין את אחזקותיו עד לשיעור של 40.02% בלי צורך באישור שר התקשורת.

הדיונים עם מערכת הביטחון לא נסבו רק על השאלה של גרעין השליטה שיימכר, אלא גם על הבטחת אמצעי בקרה בעניין זהות הרוכשים והסיווג הביטחוני של נושאי משרה בבזק. באוגוסט 2000, בסיום הדיונים, קבעה ועדת השרים תנאי סף, ועל פיהם הרוכשים יהיו חברה שהתאגדה ונרשמה בישראל, ולפחות 20% מהון המניות שבאחזקתה יהיו בידי גופים ישראליים.

3.  המשרד עמד על כך שבתנאי הסף תיכלל דרישה חד-משמעית, שרוכש גרעין השליטה יהיה משקיע אסטרטגי, דהיינו משקיע שיש לו יכולות וניסיון טכנולוגיים, תפעוליים ושיווקיים לקידום העסקים של בזק. זאת משום שלדעת המשרד, על אף ההפרטה למדינה יש צורך לאומי חשוב בהמשך התפתחותה ושגשוגה של בזק.

בשל דרישות אלה של המשרד כללה ועדת השרים בהחלטתה מאוגוסט 2000 דרישה שעל הרוכש להיות בעל ניסיון בהפעלת שירותי תקשורת. מאז קבלת ההחלטה חלו שינויים בשוק התקשורת בעולם, ומחיר המניות שם ירד ב-60% ויותר. בשל החשש מפני היענות מועטה להצעת המכר של בזק ביקשה הרשות מוועדת השרים לשנות את החלטתה ולאפשר מכירה גם למשקיע פיננסי. המשרד סבר כי יש ליישם את החלטת ההפרטה כמות שהיא כי בזק היא חברה אטרקטיבית למשקיעים אסטרטגיים, בייחוד כאשר ערך מניותיה נמוך.

במארס ובמאי 2001 בדקה חברה מחו"ל ששימשה יועץ פיננסי לרשות את מידת ההתעניינות של חברות תקשורת בעולם ברכישת אחזקות המדינה בבזק, ומצאה שחברות תקשורת אינן מעונינות בהשקעות חדשות. מסיבה זו ומשיקולים אחרים החליטה ועדת השרים ביוני 2001 לתקן את החלטתה מאוגוסט 2000 ולאפשר גם למשקיעים שאינם מפעילי תקשורת להשתתף ברכישת בזק כדי להגדיל את סיכויי הצלחתו של הליך ההפרטה.

מלבד האמור לעיל נדרשו עוד כמה פעולות, דבר שעיכב את פרסום המודעה למכירת בזק. להלן פרוט הפעולות העיקריות שנעשו בשנת 2001 לקידום הפרטת בזק:

(א)  לפי החלטת ועדת השרים מאוגוסט 2000, בזק תתקשר עם העובדים בהסכם פרישה שלא מרצון בתנאים שיאשרו הרשות והממונה על השכר במשרד האוצר. מימון הסכמי הפרישה עם העובדים ייעשה על ידי גיוס הון בהצעה פרטית ששיעורה יותיר בידי המדינה למעלה מ-50% מהון המניות של בזק. לשם גיוס ההון נדרשה, בין היתר, קבלת החלטה באסיפה הכללית של בזק בדבר הגדלת הונה הרשום על דעת בעלי מניות אחרים בבזק. הסכמה כזו הושגה רק במארס 2001 מקץ דיונים רבים. החלטת האסיפה הכללית התקבלה באפריל 2001, ואישור ועדת השרים ניתן ביוני 2001. גם בנובמבר 2001, מועד סיום הביקורת, לא התאפשר גיוס ההון משום שהוא מותנה במחיר המניה בבורסה שיהיה לפחות שישה ש"ח. בחודשים ספטמבר-נובמבר 2001 נסחרה מניית בזק בשער נמוך משישה ש"ח, אך בדצמבר 2001 נרשמה עלייה בערך המניה, ובאמצע החודש מחירה היה נמוך רק בכ-3% מהשער הנדרש.

(ב)  ועדת השרים החליטה ביוני 2001 שאין לפרסם את המודעה למכירת אחזקות המדינה בבזק אלא לאחר שיתוקנו הרישיון של בזק, התקנון שלה וצו הבזק בענייני ביטחון; תיקון צו הבזק מאפשר לרוכש השליטה למכור חלק מאחזקותיו בלי אישור שר התקשורת. רק בספטמבר 2001 עשה המשרד את הפעולות האלה. למרות זאת, בגלל השפל בשוק התקשורת בעולם התנגדה הרשות לפרסום המודעה בשל החשש שלא יימצא קונה. אי-גיוס מתעניינים יכול לפגוע בניסיונות למכור את בזק בעתיד. באוקטובר 2001 פנה שר התקשורת, לפי החלטת ועדת השרים ובעצה אחת עם ראש הממשלה, אל מנהל הרשות כי יפעל לפרסום המודעה מיד. כחודש לאחר מכן פורסמה המודעה.

בדצמבר אותה שנה הודיע ראש הממשלה (מר א' שרון) למנהל הרשות שהחליט למנות את שר התקשורת (מר ר' ריבלין) כמתאם מטעמו בכל הנוגע לתהליך הפרטת בזק, וכי מנכ"ל המשרד ישתתף כמשקיף מטעמו בכל הדיונים של ועדת המכרזים ובכל התייעצות שתהיה בין חבריה. עוד באותו החודש פנה מנהל הרשות ליועץ המשפטי לממשלה וקבל שההחלטה נוגדת את הוראות חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, ואת תכלית ההסדר הקבוע בנוגע להפרטה בכלל ולהחלטות הממשלה בדבר הפרטת בזק בפרט. לטענתו, להחלטה שכזו יכולות להיות השפעות תקדימיות על הפרטת חברות בעתיד. במכתבו של היועץ המשפטי לממשלה לראש הממשלה ימים מספר לאחר מכן הוא העיר שההחלטה למנות את שר התקשורת כמתאם אינה עולה בקנה אחד עם הצורך לאפשר לרשות למלא את תפקידה על פי החוק ועם יכולתה להפעיל את שיקול דעתה לשם מימוש המטרה שהוטלה עליה.

בינואר 2002 מועד סיום הביקורת, ולאחר פרסום המודעה בדבר מכירת אחזקות המדינה בבזק החל השלב המעשי בהליך הפרטתה. ממצאי הביקורת מראים שהעיכובים נגרמו בשל מחלוקות בעניינים שהיו ידועים זמן רב לפני כן, אך דבר לא נעשה כדי לפתרן, ואילו ניתנה הדעת עליהם בזמנו, כבר היה אפשר לסיים את ההפרטה. מאז אוגוסט 2000 חלה נסיגה מהותית בשוק התקשורת בעולם, ובעת פרסום המודעה ירד מחירן של מניות חברות התקשורת בעולם ביותר מ-60%. באותו זמן הורע ביותר מצבן הפיננסי של חברות התקשורת הבין-לאומיות, שהיו המועמדות להשתתף ברכישת השליטה בבזק, והצטמצם מאוד הסיכוי להשיג את ערכה המיטבי.