הזכות לנגישות והסדרים להבטחתה

תנאי חיוני למימוש זכותם של אנשים בעלי מוגבלות להשתתפות פעילה ושוויונית בחיי החברה הוא נגישות למבני ציבור ואתרים ציבוריים. הנגישות מבטיחה לאדם בעל מוגבלות חופש, עצמאות, שיפור באיכות החיים ויכולת תפקוד למרות המוגבלות, ומאפשרת לו ליהנות מכל שירות שיש לחברה להציע.

במועד סיום הביקורת נדונה בכנסת הצעת חוק המשלימה את חוק השוויון, ובה אמורה להיכלל לראשונה הזכות לנגישות (ראו להלן). כיום תחום הנגישות הפיזית מעוגן בפרק ה'1 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון) ובתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן - תקנות התכנון), שנקבעו בהן הוראות בדבר סידורים מיוחדים לנכים שיש להתקין בבניינים ציבוריים.

בבג"ץ בוצר בחן בית המשפט העליון את התכלית המונחת ביסוד פרק ה'1 לחוק התכנון ואת המטרה העומדת בבסיסו, ונאמר בו כי תכלית החקיקה היא לעזור בשילובו של האדם בעל המוגבלות בחברה, ולאפשר לו עצמאות ואי-תלות והשתתפות מלאה בחיי החברה בכל תחומי החיים. עוד קבע בג"ץ, כי פרק זה בחוק התכנון נועד להעניק לאדם בעל מוגבלות שוויון הזדמנויות ולהגן על כבודו וחירותו. מטרת הדרישות הסטטוטוריות בדבר נגישות בבניינים ציבוריים היא לאפשר לאדם בעל מוגבלות לבוא לבניין ציבורי וליהנות משירותיו: חינוך, תרבות, קבלת שירות ציבורי או כל מטרה אחרת.

בפסק דין אחר נאמר, כי "שומה עלינו להיות לעזר לנכה ולנסות להעניק לו משהו חלף רגליו: כדי שיוכל להיכנס לבנק, לסופרמרקט, לבית הספר, לקלפי. כשם שנעזור לנכה לחצות כביש; כשם שנאט את מהירות המכונית וניסטה מעט מדרכנו בראותנו נכה המסיע עצמו על כיסנוע, כן יהיה בתחום הנורמטיבי, שנקבע נורמות אשר תקלנה על הנכה להיות כאחד האדם. אין זה אלא מעט-מן-המעט שנוכל ליתן לנכה, שנאפשר לו נגישות למקומות שזולתו מגיע אליהם בנקל".

בדוח ועדת כץ נקבע בין השאר, כי "נגישות לסביבתו של האדם היא עבורו מפתח לשילוב אמיתי בחברה ולשוויון הזדמנויות. בראש ובראשונה עבור האדם עם המוגבלות עצמו. הנגישות נחוצה להשתתפותו במיגוון הפעילויות בחברה ככל אדם אחר. אולם לנגישות פן חשוב נוסף, והוא ה'ניראות' (visibility) של אנשים עם מוגבלות בחברה. עצם נוכחותם של אנשים עם מוגבלות בקהילה מביא לכך שילדים, כמבוגרים, פוגשים ציבור זה ברמה החברתית המיידית. מכאן גם קצרה הדרך לשותפות ולהשתתפות רבה יותר בחיים הפוליטיים, הציבוריים והמקצועיים". כן ציינה הוועדה, כי ההסדר בחוק התכנון הוא חלקי ו"מצמצם את היקף הזכות למינימום שאין בו כדי להוות מענה של אמת לצורך בנגישות".

נושא הנגישות לא נכלל בחוק השוויון כפי שנחקק בשנת 1998. הצעת התיקון לחוק השוויון אמורה להסדיר, בין היתר, את הזכות לנגישות וכוללת הוראות מפורטות בנושא הנגישות. במועד סיום הביקורת, סוף 2001, היה בהכנה במכון התקנים הישראלי תקן לנגישות הסביבה הבנויה (תקן מס' 1918), ביוזמתו ובמימונו של משרד הפנים. משרד הפנים מסר בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2001 ומפברואר 2002, כי בכוונתו "לבחון לאחר השלמת התקן האמור את הצורך בעדכון התקנות [תקנות התכנון]".

כדי להקל על אנשים בעלי מוגבלות, יש לתכנן סביבה ללא מחסומים פיזיים שיש בהם להקשות עליהם. חשוב להדגיש, כי סידורי הנגישות הם מכלול של אמצעים המיועדים לאפשר לאדם בעל מוגבלות תפקוד נאות בחיי היום-יום. לקיום ההנחיות הכלולות בתקנות התכנון ככתבן וכלשונן יש חשיבות רבה, וכל סטייה מהן עלולה להקשות על בעלי מוגבלות ואף למנוע מהם לחלוטין לעשות פעולות שונות.

במסמך שהוציאה עמותת שק"ל (שירותים קהילתיים למוגבלים) מובאים כמה תנאים הנדרשים כדי להבטיח שהסביבה תהיה נגישה:   1. מודעות ציבורית;   2. אכיפה של הוראות הדין;   3. תיקונים והתאמות שיבטיחו נגישות;   4. תחזוקה שוטפת.

תכנון מראש, שבו מובאים בחשבון צורכיהם של אנשים בעלי מוגבלות, יכול לפתור באופן מניח את הדעת את מרבית בעיות הנגישות ולחסוך עלויות בעתיד, שכן התקנת סידורי נגישות (כגון מעלית, שלט ברור או כבש-רמפה) זולה ויעילה יותר כאשר היא נעשית בזמן הקמת המבנה. יתר על כן, לעתים התקנת סידורי נגישות בבניין קיים אינה אפשרית בשל קשיים טכניים-הנדסיים.

שר הפנים, הממונה על ביצוע חוק התכנון והתקנת תקנות על פיו, הוסיף לתקנות התכנון, כבר בשנת 1972, פרק המחייב התקנת סידורים מיוחדים לנכים בבניינים ציבוריים. כדי לתת משנה תוקף לחובות שנקבעו בתקנות, הוסף לחוק התכנון בשנת 1981 פרק ה'1, שעניינו סידורים מיוחדים לנכים בבניינים ציבוריים. בסעיף 158ו' לחוק התכנון נקבע במפורש, כי ועדה מקומית לתכנון ולבנייה (להלן - ועדה מקומית) "לא תיתן היתר לבנין ציבורי אלא אם נכללו בו הוראות בדבר סידורים מיוחדים לנכים כפי שנקבע בתקנות לפי חוק זה". בעניין בניינים ציבוריים קיימים נקבע בחוק התכנון, כי כל בניין ציבורי, אשר נבנה לפי היתר בנייה שהוצא מיום 1.4.72 ואילך (שנת התקנת ההוראות בתקנות התכנון), ולא הותקנו בו סידורים מיוחדים לנכים כפי שנקבע בתקנות, ולא ניתן לגביו פטור ממילוי התקנות, "תורה הוועדה המקומית, על אף האמור בכל דין, לבעל או למחזיק או לשניהם, באופן וביחס שתקבע הוועדה, להתקין בו סידורים מיוחדים כאמור תוך תקופת זמן שתקבע בהוראתה ושלא תעלה על שלוש שנים".

מכאן עולה, כי בכל בניין ציבורי שנבנה לפי היתר בנייה שניתן לאחר 1.4.72 אמורים להיות סידורי נגישות כנדרש בתקנות התכנון.

עוד נקבע בחוק התכנון כי בסמכות שר הפנים להורות על התקנת סידורים לנכים בבניינים שנבנו לפי היתר בנייה שניתן לפני 1.4.72.

תקנות התכנון מגדירות מהו "בניין ציבורי א" ומהו "בניין ציבורי ב" ומפרטות את הסידורים שיש לכלול בכל אחד מסוגי הבניינים. ברשימת הבניינים המוגדרים בתקנות "בניין ציבורי א" מפורטים הבניינים האלה: אולמות שמחות, אולמות אסיפות, בתי אבות, בתי חולים ומרפאות ציבוריות, מוזאונים, מוסדות להשכלה גבוהה ולחינוך מבוגרים, אולמות ספורט, מבנים מסחריים (ששטחם יותר מ-350 מ"ר) ואולמות נוסעים. בניינים אלה חייבים להיות נגישים בכל קומותיהם. ברשימת הבניינים המוגדרים "בניין ציבורי ב" מפורטים הבניינים האלה: בתי דואר, מקומות תפילה (ששטחם יותר מ-150 מ"ר), אולמות קולנוע, תאטרון וקונצרטים, בתי מלון, בתי מרחץ, בנקים, בריכות שחייה, מסעדות (שיש בהן מקום ליותר מ-25 סועדים), בתי ספר ומוסדות לילדים, משרדי ממשלה ומשרדי רשויות מקומיות וכל בניין אחר הנועד למתן שירות ציבורי. בבניינים אלה חייבים לאפשר נגישות לקומה אחת בלבד.

לפי תקנות התכנון, מבני הציבור צריכים להיבנות באופן שיאפשר לאנשים בעלי מוגבלות לגשת אליהם ולהסתובב בהם באופן עצמאי. התקנות כוללות, בין היתר, הוראות בדבר גישה אל הבניין באמצעות כבש-רמפה; הוראות בעניין דלת הכניסה, דלתות הפנים, הפרוזדורים והמעברים, מפלסי הרצפה וכבשים פנימיים והתקנת מעליות; והוראות לגבי חדרי מדרגות ובתי שימוש מיוחדים, הרכבת סימני אזהרות מהבהבים לחירשים והקצאה של מקומות חניה. כמו כן נכללות בתקנות הוראות מיוחדות בעניין מקומות ישיבה באולמות (תאטרון, קולנוע), במסעדות ובחדרי אוכל ציבוריים והוראות מיוחדות בעניין חדרים בבתי מלון.

בתקנות התכנון נקבע, בין היתר:   1. הגישה אל בניין ציבורי מהרחוב או ממגרש החניה תהיה באמצעות מישור אופקי או באמצעות כבש ששיפועו לא יעלה על 10%. רוחבו של הכבש לא יפחת מ-1.25 מ'. כבש ששיפועו יותר מ-5% לא יהיה ארוך מ-9 מ'. מצדי הכבש יותקנו מעקות.   2. לדלת הכניסה לבניין ציבורי לא יותקן מפתן, ואם הכרחי להתקינו, הוא לא יתרומם יותר מ-2 ס"מ מעל מפלס הכניסה.   3. בבניין ציבורי יותקנו לפחות שני תאי שירותים המיועדים לנכים - אחד לגברים ואחד לנשים. רוחב הפתח בתא השירותים לא יפחת מ-80 ס"מ, ולפני התא יימצא חדר שירות. בין השאר נקבע המקום להתקנת מוטות אחיזה.   4. 5% ממקומות החניה בבניין ציבורי יהיו מיועדים לנכים, עליהם להימצא קרוב ככל האפשר לדלת הכניסה לבניין הציבורי, ורוחבם יהיה 3 מ' לפחות.

נמצא, כי בחלק מהרשויות המקומיות שנבדקו לא בדקו הוועדות המקומיות קודם למתן היתרי בנייה שהתכניות תואמות את הוראות חוק התכנון ותקנות התכנון בכל הנוגע לסידורי נגישות לנכים. הן לא הנחו את פקחי הבנייה לבדוק את סידורי הנגישות של בנייני ציבור לאחר אכלוסם; והן גם לא פנו מיוזמתן לבעלים ולמחזיקים של בנייני ציבור שנבנו לאחר 1972 ואינם עומדים בדרישות חוק התכנון ותקנות התכנון, כדי לאכוף עליהם את החובה להתקין סידורי נגישות לנכים.

בהסדרים הקיימים בתקנות התכנון אין כדי להבטיח נגישות מלאה של בניינים ציבוריים לאנשים בעלי מוגבלות. להלן דוגמאות:

1.  בניינים ציבוריים ישנים: לפי חוק התכנון, בבניין ציבורי שנבנה לפי היתר שהוצא עד 31.3.72, אין חובה להתקין סידורים מיוחדים לנכים, אך שר הפנים רשאי להורות להתקין בו סידורים מיוחדים לנכים או חלק מהסידורים כנדרש בתקנות התכנון. הוראה זו מאזנת בין הצורך להבטיח לאנשים בעלי מוגבלות נגישות לבנייני ציבור ובתוכם, ובכלל זה בניינים שנבנו לפני התקנת תקנות התכנון, לבין הפגיעה בבעלים או במחזיקים של בניינים כאלה, שנבנו בעת שלא היתה חובה חוקית להתקין בהם סידורים לנכים. הדבר נעשה באמצעות הסמכת שר הפנים לקבוע, בכל מקרה לגופו, אם הצורך בהבטחת נגישות לבעלי מוגבלות מצדיק לחייב להתקין סידורים לנכים בבניין ציבורי שנבנה לפני 1972. הדעת נותנת, כי על שר הפנים להחליט בעניין זה בהתחשב במידת החיוניות של הבניין לציבור בכלל ולבעלי מוגבלות בפרט; במשאבים הדרושים להתקנת סידורים לנכים בו; במשך הזמן שבו עתיד להינתן השירות הציבורי באותו בניין וכיוצא בזה.

משרדי ממשלה ומשרדים של רשויות מקומיות, בתי ספר ומבני ציבור רבים אחרים שוכנים בבניינים ישנים שאינם נגישים, ובכך נמנעת מאנשים בעלי מוגבלות גישה למקומות הפתוחים לציבור הרחב. יודגש, כי בחלק מן הבניינים שאינם נגישים ניתנים שירותים החיוניים במיוחד לאנשים בעלי מוגבלות.

נמצא, כי שר הפנים לא עשה שימוש בסמכותו להורות על התקנת סידורים מיוחדים לנכים בבניינים שנבנו לפני 1972.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2001 הודיע משרד הפנים, כי יש "קושי משפטי ביישום הסמכות שהחוק מעניק לשר הפנים להוצאת צווים להתקנת סידורים מיוחדים לנכים במבני ציבור שנבנו לפני שנת 1972", וכי "בשנים האחרונות יש צפייה להסדרת הנושא בחקיקה מקיפה בצורה הוגנת ובלתי מפלה". לעניין שימוש שר הפנים בסמכות שהוקנתה לו בחוק התכנון להורות על סידורי נגישות בבניינים ציבוריים שנבנו לפני 1972, הסביר משרד הפנים בתשובה מפברואר 2002, כי יש לפרש את הסמכות על דרך הצמצום ולעשות בה שימוש רק בנסיבות מיוחדות.

לדעת משרד מבקר המדינה, בסמכות שניתנה לשר הפנים כלולה גם החובה לבחון על פי מידע שיאסוף משרד הפנים או מידע שיגיע אליו, באילו נסיבות ראוי להפעיל סמכות זו. הקשיים שמעורר הסעיף הדן בסמכות זו אינם מצדיקים הימנעות מוחלטת משימוש בה. זאת ועוד, מן הראוי כי רשות ציבורית הנותנת שירות לציבור תבטיח שיהיו סידורי נגישות לאנשים בעלי מוגבלות בכל מתקניה, אף אם אין חובה חוקית לעשות כן.

2.  בניין ציבורי ב': כאמור, הבניינים הציבוריים הכלולים ברשימה שבתקנות התכנון נחלקים לשני סוגים. לפי התקנות, בבניינים מסוג ב' יש להתקין סידורי נגישות בקומה אחת (לפחות) ודרכי גישה לאותה קומה. ואולם בחלק מהבניינים האלה, כמו בתי ספר, בתי כנסת, משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, ניתן שירות ציבורי חיוני, והעדרם של סידורי נגישות בכל הקומות עלול למנוע מאדם בעל מוגבלות נגישות לחלק מהשירותים הניתנים בהם. לדוגמה, יש שברשויות מקומיות ניתן שירות לאנשים בעלי מוגבלות בחדר הכניסה של הבניין, ללא כל פרטיות, מאחר שאין נגישות לקומה שבה ניתן השירות.

בעניין זה נקבע בבג"ץ בוצר, כי "המטרה העיקרית [של פרק ה'1 לחוק התכנון] הינה לאפשר לנכה לבוא לבניין הציבורי לשם הגשמת מטרותיו הציבוריות". עוד נקבע, כי "פירוש התקנות על רקע תכליתן מוביל למסקנה, כי עליהן [הרשויות] להמשיך ולהבטיח כי יקויים קשר אפקטיבי בין המקומות שבהם מתמלאות הפונקציות של המבנה הציבורי ... קשר אפקטיבי משמעו אפוא קשר גיאוגרפי של אחדות במקום, או תחליפים טכניים שבכוחם לקרב, מבחינה פונקציונלית, בין גורמים מרוחקים מבחינה פיזית, כגון מעלית מותאמת לנכה". בהצעת החוק לתיקון חוק השוויון מוצע לבטל את ההבחנה בין בניין ציבורי א' לבניין ציבורי ב' ולחייב להתקין סידורי נגישות בכל הקומות בכל הבניינים הציבוריים.

לדעת משרד מבקר המדינה, עד לתיקון חוק השוויון, מן הראוי כי הוועדות המקומיות יפעלו באופן שיהיה בו כדי להגשים את כוונת המחוקק ואת קביעת בג"ץ, ויוודאו כי בבניינים ציבוריים מסוג ב' תובטח לנכים נגישות לכל השירותים הניתנים בהם לציבור. למשל, על ידי מיקום שירותים אלה בקומה שבה יותקנו סידורי הנגישות. בדרך זו יובטח שירות ראוי גם לאנשים בעלי מוגבלות ותימנע פגיעה בכבודם ובפרטיותם.