נציבות שירות המדינה - הליכי משמעת בשירות המדינה

בנציבות שירות המדינה - באגף החקירות, באגף התביעות ובבית הדין למשמעת, וכן בכמה משרדי ממשלה נבדק הטיפול בהליכי המשמעת נגד עובדי המדינה.

במסגרת הביקורת המערכתית בנושא "עבודת המטה במשרדי הממשלה", נבדקו בנציבות שירות המדינה, במזכירות הממשלה, במשרד ראש הממשלה ובמשרד המשפטים, ההליכים והניסיונות במהלך שנות התשעים ועד 2002 ליישם ולהטמיע רפורמה בשירות הציבורי. כמו כן נבדקו סדרי התכנון, הייזום והביצוע של שינויים ארגוניים בשירות המדינה (ראו עמ' 5).

במסגרת הביקורת המערכתית בנושא "השירות לציבור" נבדקו בנציבות שירות המדינה פעילותם והחלטותיהם של גופים שתפקידם היה לעסוק בשיפור ובייעול של השירות לציבור וביישום החלטות הממשלה בתחום זה (ראו עמ' 111).

נושא המשמעת בשירות המדינה מוסדר בחוק שירות המדינה משמעת, התשכ"ג-1963 (להלן - החוק); בתקנות שהותקנו על פיו; בתקנון שירות המדינה (תקשי"ר); ובהודעות נציב שירות המדינה (להלן - הנציב) המתפרסמות מפעם לפעם. החוק חל על כ-180,000 עובדים בשירות המדינה ובגופים ציבוריים, מהם כ-130,000 עובדי הוראה, ואכיפתו נעשית בעיקר על ידי שלוש יחידות בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ): אגף החקירות, אגף התביעות ובית הדין למשמעת.

בשנת 1995 מינו שר האוצר ושר המשפטים דאז ועדה לבדיקת הטיפול המערכתי במשמעת בשירות המדינה (ועדת קרמניצר), וב-1998 פרסמה הוועדה דוח מפורט ובו ממצאים, מסקנות והמלצות. הביקורת העלתה, שרק ההמלצה בדבר הרחבת יחידות המשמעת בנש"מ יושמה במלואה, זאת במסגרת החלטת הנציב מאמצע שנת 2000 להוציא את הטיפול בחקירות מיחידת התביעה והמשמעת ולהקים אגף חקירות. בהיעדר נתונים מלאים ואמינים על הטיפול בתלונות ובתיקי המשמעת אי אפשר לבדוק אם יש מתאם בין תוספת כוח האדם לבין שיפור האכיפה.

על אף הזמן שעבר מאז הביקורת הקודמת שעשה משרד מבקר המדינה (בשנת 1990) ומאז פרסום הדוח של ועדת קרמניצר, שבהם צוינה בעיית היעדרם של נתונים מלאים, עדיין המערכת הממוחשבת בנש"מ איננה מספקת נתונים אמינים ועקביים על שלבי הטיפול בתיקים ביחידות המשמעת בנש"מ. כתוצאה מכך אין מידע מרוכז על היקף התופעה של הפרות משמעת ועל השינויים שחלו בתחום זה בשנים האחרונות, ואין בידי נש"מ כלים מתאימים לבקרה ולמעקב אחר שלבי הטיפול בתיקי המשמעת ויעילות הטיפול.

מנתוני נש"מ עולה, כי בשנים 1999-2001 קוצר משך הטיפול הממוצע של יחידות נש"מ בתיק משמעת בהשוואה לשנת 1998; שיפור ניכר חל בעבודת בית הדין למשמעת. עם זאת, בכמה מתיקי המשמעת שנבדקו נמצא, שהטיפול של אגף התביעות בהם נמשך זמן רב - עד שנתיים וחצי. התמשכות הטיפול בקצת מהתיקים גרם לביטול תובענות עקב התיישנות או בנימוק של "הגנה מן הצדק".

רוב משרדי הממשלה לא קבעו הוראות נוהל פנימיות לטיפול בעבירות משמעת ובעבירות פליליות של עובדיהם כנדרש בתקשי"ר. נש"מ גם לא קבעה למשרדים הנחיות בדבר הצורך לדווח לה על חקירה שהמשרד עושה, ולתאם עמה את מהלכי החקירה. היעדר תיאום כזה פוגע לעתים באיכות החקירה, ועלול להאריך את משך הטיפול.

עד מועד התחלת הביקורת, אפריל 2002, לא קבעו ביניהם אגפי החקירות והתביעות בנש"מ, פרקליטות המדינה ומשטרת ישראל נוהלי עבודה משותפים בעניין הטיפול בהליכי משמעת; לא הוגדרו תחומי האחריות של כל אחד מגופים אלה ולא נקבעו כללי תיאום ועדכון בנוגע להתנהלות ההליכים. בהיעדר דיווח מידי על סגירת תיקי חקירה פליליים של עובדי מדינה היו תיקים שהטיפול בתיק משמעת התארך עד שהתיישנה העבירה ובוטלה התובענה.

נש"מ ופרקליטות המדינה לא קבעו נהלים בתחומים המורכבים שבהם עוסק אגף התביעות: השעיית עובד שמתנהלת נגדו חקירה, סגירת תיק חקירה, והסדרי טיעון. יצוין כי בשנים שבהן היה אגף התביעות אחראי גם לביצוע חקירות (עד שנת 2000) לא נקבעו הנחיות לניהול חקירה כולל הנחיות בדבר זכויות נחקרים, חובות החוקר ושיטת חקירה. לאחר הקמת אגף החקירות הוא הכין הנחיות בנושאים שונים, אולם על אף חשיבותן לנוכח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואף כי חוקרי האגף פועלים לפיהן, הן לא אושרו בידי הנציב כנוהל רשמי. גם הצעה שהכין האגף לעדכון הוראות התקשי"ר בנושא סמכויות חוקרי משמעת לא אושרה והתקשי"ר לא תוקן.

המלצת ועדת קרמניצר לקבוע הנחיות בנושא השעיית עובד לא יושמה. כמו כן, לא נקבע כי מי שממליץ או מחליט על השעיה יפרט בכתב את שיקוליו. כתוצאה מכך לא מופעלת סמכות ההשעיה לפי אמות מידה אחידות וידועות, ואין אפשרות לביקורת שיפוטית על ההליך המינהלי של השעיה. על אף ההשלכות הקשות שיש להשעיית עובד, והתמשכות ההליכים בתיקים לא מעטים, עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2002, גם לא נקבעה הוראה המחייבת בחינה תקופתית של הצורך בהשעיה על פי התפתחות החקירה. בהצעת תיקון לחוק המשמעת, שהגישה נש"מ למשרד המשפטים באמצע שנת 2002, נכלל גם סעיף בעניין זה.

מבדיקת כמה תיקים שבהם נעשה הסדר טיעון בין התביעה לבין הנאשם עולה, כי בדרך כלל הממונה על התביעה אישר את תנאי ההסדר. באגף התביעות לא נקבעו הנחיות לעריכת הסדרי טיעון לרבות הגדרת הסמכות לאישור תנאי ההסדר, חובת ההתייעצות במקרים מסוימים וכן דיווח תקופתי לנציב או לפרקליטות על הסדרי הטיעון שנעשו.

בתיקי המשמעת שנבדקו נמצא, כי בלא מעטים מהם הסכימה נש"מ להפסיק את ההליכים המשמעתיים המתנהלים נגד עובד בתנאי שיפרוש משירות המדינה. על אף עמדתה של פרקליטות המדינה, שבשימוש תדיר בסמכות לסגור תיקים עקב פרישת הנאשם יש מסר לא ראוי שפוגע בכוח ההרתעה של הליכי המשמעת, לא קבעה נש"מ הנחיות בסוגיה זו, לרבות הגדרת הסמכות להחליט על כך ובאילו נסיבות.

לא נקבע נוהל מיוחד לטיפול בתלונות על עבירות משמעת של עובדי נש"מ. עד תחילת שנת 2002 טופלו תלונות נגד עובדי נש"מ במסגרת יחידות נש"מ. כמה תיקי תלונות מסוג זה, שהיו בטיפולה של נש"מ במועד התחלת הביקורת, העבירה נש"מ לאחר מכן לטיפול הפרקליטות. בחוות דעת שהכינה הפרקליטות במהלך טיפולה בתיקים אלה, צוין שיש בעיה עקרונית שנובעת מהעובדה שנש"מ חוקרת ושופטת את עצמה. מן הראוי לתת את הדעת על בעיה זו ולמצוא לה פתרון.