הצעת התקציב
הצעת התקציב לשנת 2001 הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה באוקטובר 2000. ההצעה כללה הרשאה להוצאה נטו בסך 245,813 מיליון ש"ח, בתוספת הרשאה להוצאה מותנית בהכנסה בסך 12,117 מיליון ש"ח. ההרשאה להוצאה בתקציבי המפעלים העסקיים (שאינם כלולים בסכום הכולל של התקציב, אלא מוצגים בתוספת נפרדת לחוק התקציב) הסתכמה ב-10,430 מיליון ש"ח, וכנגדה הוצגה תחזית הכנסות באותו סכום.
בדברי ההסבר להצעת התקציב נאמר, כי "היעד המרכזי של הצעת התקציב לשנת 2001 הוא ביסוס הצמיחה המהירה המאפיינת את המשק הישראלי בשישה הרבעונים האחרונים על מנת שזו תהיה צמיחה בת-קיימא שתממש לאורך שנים רבות את פוטנציאל הצמיחה של המשק הישראלי", וכי תנאי הכרחי לצמיחה בת-קיימא, אשר תובל על-ידי המגזר העסקי, הוא קיומה של מדיניות תקציב אחראית ועקבית שתואמת את המגמות המאפיינות את המדינות המערביות המפותחות. עוד נאמר בדברי ההסבר, כי יעד מרכזי נוסף של הממשלה הוא צמצום אי השוויון בחלוקת ההכנסות.
לפי דברי ההסבר, לשם השגת יעדים אלה תכננה הממשלה להמשיך להקטין את הגירעון הממשלתי הכולל יחסית לתוצר המקומי הגולמי (להלן - התמ"ג) אגב תיקון תוואי הפחתת הגירעון, כך שהגירעון לא יעלה על 1.75% מהתמ"ג בשנת 2001, ושיעורו יופחת עוד בשנים הבאות (ראו להלן בפרק על הגירעון בתקציב); להמשיך ולהקטין בהדרגה את ההוצאה הממשלתית יחסית לתמ"ג (מ-44.7% בשנת 2000 ל-43.8% בשנת 2001); להפחית את נטל המס; ולצמצם את החוב הממשלתי יחסית לתוצר משיעור של 94% בשנת 2000 ל-91% בשנת 2001.
בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנת 2003 נאמר, כי "ההאטה בפעילות הכלכלית של המשק שהלכה והחריפה במהלך השנתיים האחרונות, גרמה לעלייה באי-הוודאות הכלכלית. אי ודאות זו אף גברה על רקע המשך ההרעה במצב הביטחוני וגידול מתון מאוד לעומת הגידול שהיה צפוי בפעילות הכלכלית העולמית, אשר מתרכז בענפים המסורתיים ולא בענפי הטכנולוגיה העילית (hi-tech), עליהם נשען המשק הישראלי." בדברי ההסבר צוין, כי הגירעון הכולל בתקציב יחסית לתמ"ג בשנת 2001 היה כ-4.5%, בעיקר כתוצאה מהירידה החדה בהכנסות המדינה מפאת המיתון הכבד הפוקד את המשק; ההוצאה הממשלתית יחסית לתמ"ג גדלה לעומת שנת 2000; והחוב הממשלתי יחסית לתמ"ג גדל בשנת 2001 כתוצאה מהגידול בגירעון הממשלתי ומההאטה החריפה בפעילות הכלכלית במשק, שהחלה במחצית השנייה של שנת 2000.
חוק התקציב והשינויים בתקציב במהלך השנה
1. חוק התקציב לשנת הכספים 2001, התשס"א-2001 (להלן - חוק התקציב), התקבל בכנסת ב-28.3.01 - כשלושה חודשים לאחר תחילת השנה. בפרק הזמן שמ-1.1.01 עד מועד קבלת חוק התקציב חלה על הממשלה הוראת סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), ולפיה היא הייתה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן - המדד), והכספים שיוצאו כאמור ייועדו קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות, וביתרה תשתמש הממשלה רק לשם הפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם.
במכתב שכתב החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) ליועצת הכלכלית של ועדת הכספים של הכנסת בפברואר 2001, וביתר פירוט - במסמך של אגף החשכ"ל מאפריל 2001, נדונו כמה שאלות בדבר הדרך הנכונה ליישם את הוראת סעיף 3ב לחוק היסוד. אחת השאלות שנדונו היא: האם המכסה המותרת להוצאה בכל חודש (עד שיתקבל חוק התקציב) כוללת את תשלומי הקרן והריבית בגין חובות המדינה, ואם כן - האם דרוש לצמצם דרסטית את הוצאות משרדי הממשלה בחודש שבו חל תשלום חובות בהיקף גדול במיוחד. בעניין זה כתב החשכ"ל, כי "...החזר חובות הוא חלק מתקציב המדינה. יש בתקציב פעילויות נוספות שיש להן עונתיות בתוך השנה, שלגביהן החלק שנים עשר יוצר בעייתיות שאין לה פתרון. מטרת השיטה לאפשר הפעלת צרכים חיוניים לתקופה קצרה, ולא להוות תחליף מושלם לתקציב שלא התקבל. לא יתכן מצב שבו לא יתקבל תקציב ועולם כמנהגו נוהג...". במסמך מאפריל 2001 צוין, כי הגידול בהיקף החזר החובות והוצאות השכר בשנת 2001 שחק את מסגרת התקציב שהועמדה למשרדים לפעולות ואיים לשתק את פעילות המשרדים אילו נדחה אישור חוק התקציב לתקופה ארוכה יותר.
אחת השאלות האחרות הייתה מה הם מחירי הבסיס אליהם יש להתייחס בחישוב תוספת ההצמדה למדד לפי סעיף 3ב(א) לחוק היסוד. החשכ"ל כתב בפברואר 2001, כי מאחר שהחוק אינו מפרט אם תוספת ההצמדה תחושב ביחס למחירי הבסיס של התקציב או למחירים ששררו בפועל בשנה הקודמת, "...יש באפשרותנו לפרש את החוק לקולה ולעדכן לפי בחירה בין שתי השיטות בהתאם למצב ולצרכים ולהקל בכך על תפעול משרדי הממשלה."
במכתב ליועצת הכלכלית של ועדת הכספים בדבר אי-קבלת חוק התקציב לשנת 2002 מבעוד מועד, כתב החשכ"ל בינואר 2002, כי "עיקר הקושי בהתנהלות המדינה ללא תקציב אינה בעדכון המדויק של תקציב השנה שעברה, עניין בעל משמעות זניחה ביותר בתנאי אינפלציה נמוכה, אלא בדרך ההפעלה של משרדי הממשלה במסגרת המותרת בחוק: קודם כל קיום התחייבויות מכח חוק, חוזים ואמנות והפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם...המשמעות היא דחייה ביישום תכניות העבודה של המשרדים, הקפאה של התקשרויות חדשות, עצירת מערכת התמיכות, צמצום מסגרות ההוצאה בגלל התאמת ההוצאה לגובה החזר החובות ברמה חודשית, הקפאת קליטת כח אדם, ירידה במלאים, צבירת חובות וכו'...". החשכ"ל הוסיף במכתבו, כי "...בהעדר תקציב מאושר, יש קושי בהפעלת מנגנוני הפיקוח והבקרה על ההוצאה הציבורית על ידי הכלים המובנים בתוך המערכות הממוחשבות של ביצוע התקציב. המסקנה היא כי הנזקים כל כך גדולים שמעדכון מדד באופן מדויק יותר לא תצמח הישועה...".
היועצת המשפטית של משרד האוצר ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2003, כי היא הייתה שותפה לכמה דיונים, הן אצל מנכ"ל משרד האוצר והן אצל החשכ"ל, בעניין הפעלת תקציב המדינה בהיעדר תקציב מאושר, וכי דרך הפעולה שננקטה תואמה וסוכמה עמה בהתבסס על ניתוח ופרשנות של הוראות חוק היסוד.
2. להלן בטבלה 1 ההרשאה להוצאה (כולל ההרשאה להוצאה המותנית בהכנסה) שנקבעה בחוק התקציב לשנת 2001, ותמצית השינויים שנעשו בה במהלך אותה שנה.
הסכום הכולל של ההרשאה להוצאה נטו והסכום הכולל של ההרשאה להוצאה המותנית בהכנסה בחוק התקציב היו זהים לאלה שבהצעת התקציב. יצוין כי עד מועד קבלת חוק התקציב נעשו שינויים בסכומי ההרשאה להוצאה נטו בסעיפי תקציב אחדים לעומת הסכומים שהוצעו בהצעת חוק התקציב, כאמור ללא שינוי סכום ההרשאה הכולל: סעיף התקציב "משרד המשפטים ולענייני דתות", שנכלל בהצעת התקציב, פוצל לשני סעיפים, כך שבחוק התקציב נכללו סעיף התקציב "משרד המשפטים" וסעיף התקציב "המשרד לענייני דתות" (כפי שהיה שנים רבות). כתוצאה מהפיצול תוקצב סכום הרשאה להוצאה נטו בסך כ-1,508 מיליון ש"ח בסעיף התקציב "המשרד לענייני דתות", והוחזרו אליו תחומי הפעולה המיועדים לענייני דתות (וסכומי ההרשאה שתוקצבו בהם בהצעת התקציב), בעיקר מסעיף תקציב "משרד החינוך" ומסעיף תקציב "משרד המשפטים ולענייני דתות".
3. בסוף שנת 2001 הגיעה ההרשאה הכוללת להוצאה בתקציב המתוקן ל-271,240 מיליון ש"ח, גידול של 13,310 מיליון ש"ח (כ-5%) לעומת התקציב המקורי. בשנה הנסקרת לא נחקק חוק תקציב נוסף. תוספת ההרשאה להוצאה נטו בסך כ-11,700 מיליון ש"ח נבעה כולה מעודפי הרשאה להוצאה משנת 2000, ששר האוצר (להלן - השר) התיר להשתמש בהם בשנת 2001 לפי סעיף 13(א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - החוק); ההרשאה להוצאה המותנית בהכנסה הוגדלה, לפי סעיף 11(א)(3) לחוק, בכ-1,610 מיליון ש"ח.
4. בסעיף 11(ה) לחוק נקבע, שהשר רשאי להעביר, בהודעה לוועדת הכספים של הכנסת, כל סכום או כל מספר משרות מכל תכנית שנקבעה בחוק, לסעיף תקציב הרזרבה הכללית או לסעיף הרזרבה להתייקרויות. הוראה זו משמשת לעתים אמצעי לקיצוץ ההרשאה להוצאה במהלך השנה. העברת סכומי ההרשאה מסעיפי הוצאה לסעיפי הרזרבה יכולה להקטין את סך ההרשאה להוצאה בתקציב, במדה שסכומי ההרשאה המועברים לרזרבה אינם מועברים שוב לסעיפי הוצאה, אלא נשארים ברזרבה עד תום השנה.
במאי 2001 החליטה הממשלה, כי נוכח המצב הביטחוני והיווצרות הוצאות לא מתוכננות בתקציב המדינה, יוסטו מקורות באמצעות שינויים פנימיים בהרכב התקציב לשנת 2001. בין היתר החליטה הממשלה על הפחתה אחידה בבסיס תקציבי המשרדים בהיקף של 1,640 מיליון ש"ח, שהיו כ-4% מתקציבי המשרדים; הממשלה קבעה כי לא ייעשו הפחתות בסעיפי תקציב שבהם קיימת מחויבות של הממשלה לביצוע הוצאה, מכח חקיקה, הסכמי שכר והסכמים אחרים, וכן לא יופחתו השקעות בתשתיות פיזיות לתחבורה, למים ולביוב. עוד החליטה הממשלה להפחית סכום של 200 מיליון ש"ח מבסיס תקציב מענקי בינוי ושיכון.
במהלך השנה הועברו מהרזרבה הכללית לסעיפי הוצאה, לפי סעיף 12(א) לחוק, סכומי הרשאה להוצאה בסך כ-6,507 מיליוני ש"ח, ובתום השנה נותר ברזרבה הכללית סכום של כ-18 מיליון ש"ח בלבד.
ההוצאה למעשה
לפי דוח משרד האוצר על ביצוע התקציב (להלן - דוח האוצר), ההוצאה למעשה (לרבות ההוצאה המותנית בהכנסה ולמעט תקציבי המפעלים העסקיים) בשנת 2001 הסתכמה ב-249,417 מיליון ש"ח, לעומת כ-231,646 בשנת 2000. ההוצאה למעשה בשנת 2001, למעט סעיף תשלום חובות פנים וחוץ (קרן) וסעיף תשלום חובות (קרן וריבית) לבנק ישראל, הסתכמה ב-197,122 מיליון ש"ח, לעומת 186,080 מיליון ש"ח בשנת 2000. לאחר ניכוי העלייה הממוצעת במדד בשנת 2001 לעומת שנת 2000, בשיעור של כ-1.1%, הייתה ההוצאה למעשה (למעט סעיפי תשלום החובות האמורים) בשנת 2001 גדולה בכ-4.8% מההוצאה למעשה בשנת 2000.
בטבלה 2 מפורטים ההוצאה בתקציב (למעט ההוצאה של המפעלים העסקיים) בשנים 2000 ו-2001 לפי קבוצות עיקריות של סעיפי הוצאה ומשקלן היחסי בתקציב.
תקציביהם המתוקנים של המפעלים העסקיים הסתכמו ב-10,333 מיליון ש"ח (מזה 5,247 מיליון ש"ח תקציב מינהל מקרקעי ישראל). ההוצאה למעשה הסתכמה ב-7,321 מיליון ש"ח (מזה 2,316 מיליון ש"ח בתקציב מינהל מקרקעי ישראל).
[המשך בקובץ המצורף]