תכנית אב לפיתוח משק המים בישראל והשבת קולחים

בנציבות המים שבמשרד התשתיות הלאומיות נבדק תהליך הכנתה של תכנית האב למשק המים, ובכלל זה הנחות היסוד שעליהן מבוססת תוכנית האב. כן נבדק בנציבות המים; במשרד עצמו, במשרד לאיכות הסביבה, במשרד הבריאות, במשרד החקלאות ובמקורות חברת המים בע"מ נושא השבת קולחים: ניצול הפוטנציאל הקיים, הפעולות להגביר את השבת הקולחים ולשדרג את איכות הקולחים, וכן אכיפת ההוראות בדבר איכות הקולחים.

במסגרת המטלה המערכתית "עבודת המטה במשרדי הממשלה" נבדקה עבודת המטה לקראת הגשת הצעות להחלטת הממשלה והמעקב אחר ביצוען.

בשל מצב החירום במשק המים, קיבלו ממשלות ישראל בשנים 1999-2002 החלטות בדבר פתרונות שיגדילו את היצע המים לשימושים השונים ויאפשרו את שיקום מאגרי המים. ההחלטות שהתקבלו כללו, בין היתר, התפלת 400 מיליון מ"ק (מלמ"ק) מי ים עד ראשית שנת 2005 והשבת קולחים שתאפשר להמיר 150 מלמ"ק של מים שפירים בתוך חמש שנים. ביוני 2002 השלימה נציבות המים את הכנתה של תכנית אב לפיתוח משק המים 2002-2010.

בדיקת הנחות היסוד שעליהן מבוססת תכנית האב העלתה, בין היתר:

1. תכנית האב אינה מבוססת על שיקולים כלכליים: כאשר מדובר בהשקעות של עשרות מיליארדי ש"ח ישנה חשיבות מכרעת לשיקולים כלכליים שיש להביאם בחשבון כדי להגיע לאופטימיזציה של משק המים. אחד הכלים הוא קביעת מחיר ריאלי למים. במועד הכנת התכנית פורסמו מכרזים להתפלת מי ים והתקבל מחיר של כ-3 ש"ח למ"ק. התכנית לא התבססה על אומדני כמות המים המבוקשת ברמות המחירים אשר ישקפו את העלויות שלהם בעת הכנת התכנית וּודאי לא את עלות הפקת המים הנוספים. המים המותפלים צפויים להיות כ-26% מכמות המים השפירים שבתכנית, וברור כי עלות זאת מייצגת את העלות השולית של מים לכל השימושים. קביעת מחיר ריאלי למים סביר שתביא לשינויים בביקוש להם, ובהתאם לכך יש לגזור את סכומי ההשקעות במקורות מים נוספים.

2. מדד נוסף שאמור לגרום לאופטימיזציה של ייצור מקורות המים הוא ניתוח עלות מ"ק מפיתוח מקורות המים השונים בסדר עולה ומתן עדיפות לפיתוח של מקורות מים שעלותם נמוכה יותר. העלות הגבוהה ביותר של ייצור מים (פרט ליבוא מים מתורכיה) היא עלות התפלת מי ים. בתכנית האב לא נעשה ניתוח מסוג זה.

3. צריכה חקלאית: תכנית האב קובעת כי לחקלאות תוקצה כמות של מים שפירים שלא תפחת מ-530 מלמ"ק, אשר כונתה "מנת ברזל". הנחה זאת בוססה על החלטת הממשלה מ-6.1.00. למרות שבהחלטה זו אין משום קביעת "מנת ברזל" ואין היא שוללת צמצום נוסף בהתאם לשיקולים כלכליים. יתר על כן, באפריל 2002 אישרה הממשלה רפורמה בתעריפי המים. על פי הרפורמה, תעריפי המים לחקלאות יועלו בהדרגה עד אוקטובר 2005, ויושוו למחיר המים לצריכה הביתית והתעשייתית. בכך תבוטל הסובסידיה הגלומה במחיר המים לחקלאות, וייעשה שימוש יעיל במים במגזר החקלאי. על אף זאת, דבקה תכנית האב בכמות המקורית של 530 מלמ"ק לחקלאות, דבר המחייב המשך תשלום הסובסידיות ומנוגד לעקרונות הרפורמה.

חידוש האוגר הרב שנתי:  הגירעון המצטבר במקורות המים הטבעיים של המדינה הגיע לכשני מיליארד מ"ק: כחצי מיליארד מ"ק נדרשים למילוי מחדש של האוגר עד לקו האדום, ועוד כמיליארד וחצי מ"ק - כרזרבה. חידוש האוגר מגדיל את אמינות המערכת ומפחית את הסיכון של מחסור במים בעונות מסוימות. חידוש האוגר משמעותו - "ייצור" מים מעבר לצרכים שוטפים או חיסכון נוסף בצריכה. חידוש האוגר בזמן קצר משמעותו הקדמת השקעות בהתפלת מי ים בעלות גבוהה. התחליף לכך הוא הנכונות לספוג את הנזקים בשל צמצום המים לחקלאות בעת בצורת. מכאן, שלצורך החלטה על קצב חידוש האוגר היה צורך בהכנת תחשיב של עלות לעומת תועלת להגברת אמינות ההספקה. בתכנית האב לא נעשה תחשיב כזה.

שר התשתיות הלאומיות הגיש ב-19.3.02 לממשלה הצעת החלטה להכפיל את כמות המים המותפלים מ-200 מלמ"ק שעליהם הוחלט ל-400 מלמ"ק. ב-20.3.02 החליטה הממשלה על התפלת 400 מלמ"ק ועל יבוא של 50-100 מלמ"ק מים לשנה מתורכיה. תכנית האב לא נדונה ואושרה במשלה כמקשה אחת, ונושא ההתפלה בודד והובא בנפרד להחלטת הממשלה.

טיהורם והסבתם של מי הביוב הגולמי (השפכים) לקולחים הראויים לניצול (להלן - השבת קולחים) נעשה כדי להשתמש בהם כמקור מים נוסף, בעיקר לחקלאות, ובכך להגדיל את פוטנציאל השימוש במים שפירים וכדי למנוע מפגעים סביבתיים ותברואתיים. משרד מבקר המדינה בדק בנציבות המים ובמשרדי ממשלה אחדים את הפוטנציאל הכמותי הקיים של קולחים ואת מידת ניצולו, את הפעולות לטיהור הקולחים ואת פעולות הניטור להבטחת איכותם.

1. בשנת 2000 טוהרו 386 מלמ"ק של שפכים, חלקם על פי דרישות התקן והשאר באיכות ירודה; שפכים אלה היו כ-86% מכמות השפכים הארצית. היתרה, כ-65 מלמ"ק, הוזרמה לנחלים, לים ובמישרין למי התהום, אגב גרימת נזקים סביבתיים.

2. רק כ-260 מלמ"ק מהקולחים המטוהרים נוצלו בשנת 2000 להשקיה חקלאית. פוטנציאל הקולחים שלא נוצלו נאמד בידי משרד מבקר המדינה ב-40-60 מלמ"ק, נוסף על עשרות מלמ"ק של מי ביוב גולמי שלא טוהרו.

3. התקן לטיהור השפכים מיושן ואינו מונע נזקים סביבתיים, ומשרדי הממשלה הנוגעים לעניין פעלו לשנותו. בדיקת ניצול הקולחים על פי מדד איכות הטיהור מעלה, כי ההשקיה בקולחים מאיכות נמוכה ובלתי תקנית שכיחה - כרבע מהקולחים המנוצלים. רק כ-30% מהקולחים המושבים מטוהרים באיכות גבוהה מדרישות התקן, ומכאן שכ-70% מהקולחים המושבים הם באיכות הטעונה שדרוג כדי לנטרל את נזקיהם.

4. אחד הגורמים לניצול החלקי של הקולחים הוא ההפרדה בין היזמה והעיתוי של הקמת מכון לטיהור שפכים, בדרך כלל בידי רשויות מקומיות ומנהלת הביוב במשרד התשתיות הלאומיות, ובין יזמה נפרדת ומאוחרת יותר להקמת מפעל להשבה של הקולחים הנוצרים במכון הטיהור, בדרך כלל בידי חקלאים או בידי נציבות המים. כפועל יוצא, בעת הקמת מכון טיהור לא מוגדר יעד לקולחיו, ובמקרים רבים הם אינם מנוצלים. לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות המים ועל מנהלת הביוב במשרד התשתיות הלאומיות לראות את מפעלי הטיהור וההשבה כמקשה אחת ולגשר בין הגורמים המעורבים בתכנון ובבנייה כדי להביא לניצול מרבי של הקולחים.

5. במחוז המרכז עתיר האוכלוסין חל גידול מתמיד בנפח הקולחים, שחלקם באיכות גבוהה מאד, והיה ניתן לעשות בהם שימוש רב במחוז ומחוצה לו. מזה כעשור הוצע לנציבות המים פתרון תכנוני לניוד עודפי הקולחים לצפון הנגב או לאזור עירון, אולם הפרויקט טרם אושר בנציבות המים, ונמשך אי-הניצול של עשרות מלמ"ק של קולחים.

6. על פי החלטת ממשלה, מאמצע שנת 2000 מפעילה נציבות המים, מסלול שנועד לעודד השבת קולחים בידי המגזר הפרטי כדי להמיר 150 מלמ"ק מים שפירים בתוך חמש שנים. העידוד נעשה בסבסוד של עד 60% מעלויות בניית מפעלי ההשבה. במקרים רבים ניתן ליזמים סיוע נוסף בידי הקרן הקיימת לישראל. בדיקת מצב היזמות ושיעור הניצול של התקציב מקץ יותר משנתיים מהפעלת המסלול מעלה שחל פיגור בהפעלתו, וספק אם תוכל נציבות המים לעמוד ביעד שקבעה הממשלה.

7. בשבע השנים שבין 1995 ל-2001 גדלה צריכת הקולחים מ-250 מלמ"ק ל-266.5 מלמ"ק, דהיינו ב- 16.5 מלמ"ק בלבד. זאת, על אף ההסתייעות במגזר הפרטי ובחברת מקורות. נתונים אלה מצביעים על אי-הצלחת משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לעודד את השימוש במקור מים חלופי זה אגב המרתו במים שפירים, שיכלו להתווסף לצריכה העירונית והתעשייתית. עם זאת, שומה לציין כי מיצוי הפוטנציאל צריך להיעשות בד בבד עם שדרוג טיהורם של מי הקולחים, כדי שלא ייגרמו נזקים סביבתיים כפי שכבר נגרמו.

8. ניצול מי הקולחים להשקיה עתיד להתפרס על פני שטחים גדלים והולכים, וייתכן שבעתיד הרחוק יוכלו הקולחים לספק את מרבית הביקוש למים בחקלאות. דא עקא, שהשימוש במים אלה ברמת טיהורם הנוכחית מלווה בסיכונים, כגון: החדרת מלחים ומתכות כבדות לקרקע ולמי התהום ופגיעה בגידולים עצמם. חדירת מלחים ומזהמים אחרים מפני הקרקע למי התהום נמשכת עשרות שנים. לכן נתוני המזהמים המומסים במי התהום משקפים פעולות מהעבר, ואילו השפעות ההווה ונזקי ההשקיה בקולחים יבואו לידי ביטוי כעבור שנים. הימנעות מפעולות לשינוי מגמת הרעת איכות מי התהום תחייב את התפלת מי השתייה בעלות גבוהה.

לנוכח תמימות הדעים בין כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר שיש צורך בתקן טיהור חדש ומחמיר יותר החליטה הממשלה ביולי 2000 על הקמת ועדת תקינה בנדון, וזו הציעה תקן חדש זמן קצר אחר כך. בדיקות כלכליות שהזמינה ועדת התקינה לימדו כי תועלת השדרוג של איכות הקולחים רבה מהעלויות הכרוכות בכך. אולם עד סיום הביקורת באוגוסט 2002, כשנתיים לאחר החלטת הממשלה, טרם הוחל בהליכים למתן תוקף לתקן החדש, ונזקי ההשקיה בקולחים שאינם מטוהרים דיים נמשכים.

9. הפיקוח והניטור על הקולחים והשימוש בהם נעשה בידי הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים על פי הזמנת משרד הבריאות, נציבות המים והמשרד לתשתיות לאומיות והמשרד לאיכות הסביבה. הזמנת העבודה אינה מעוגנת בחוק או בתקנה ומתחדשת מדי שנה ללא חוזה לטווח הארוך.

10. התוצאות של בדיקות הקולחים שנעשו בשנים 1996-2001 במכוני טיהור שפכים ובמאגרים מעידות על איכותם הירודה; בכמחצית המקרים אף לא עמדו הקולחים בדרישות הסף המתחייבות מהתקן הקיים. בכמה מדדים אף ניכרת מגמת שנתית של הרעה. אולם אכיפת התקן לוקה בחסר.