הרפורמה בתחבורה הציבורית

באגף לתחבורה ציבורית שבמשרד התחבורה ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר נבדק יישום החלטות הממשלה להנהגת רפורמה בתחבורה הציבורית; נבדקו ההסכמים שנחתמו עם אגד ודן בנושא היישום של התכנית; ונבדקו המכרזים לפתיחת הענף לתחרות.

בסניפי אגף הרישוי בחולון, באשדוד ובפתח תקווה נבדק השירות למבקשי רישיון רכב ורישיון נהיגה וכן השירות לנבחנים במבני נהיגה עיוניים ומעשיים (ראו "השירות לציבור" עמ' 111).

במסגרת המטלה המערכתית "עבודת המטה במשרדי הממשלה" נבדקה עבודת המטה לקראת הגשת הצעות להחלטת הממשלה והמעקב אחר ביצוען (ראו עמ' 30).

במשרד התחבורה ובחברת כביש חוצה ישראל בע"מ נבדקו סדרי קבלת ההחלטות, בעניין מיזמים בתחום תשתיות הדרכים ומסילות הברזל המוקמים במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית, סדרי תקצובם וסדרי הפעלתם (ראו "שיתוף המגזר הפרטי בפיתוח תשתיות ציבוריות" עמ' 229).

1. תחבורה ציבורית (להלן - תח"צ) היא שירות חיוני, והמדינה מעורבת בהסדרתו ובפיקוח עליו. עד תחילת 2001 שלטו ב-95% מענף התח"צ שני הקואופרטיבים הגדולים: אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (להלן - אגד) ודן אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (להלן - דן). בשנת 1997 החליטה הממשלה לפתוח את ענף התח"צ לתחרות. במאי 1999 הכין משרד התחבורה (להלן - המשרד) תכנית לרפורמה בענף. בהסכמים שחתמה הממשלה עם אגד ועם דן במארס 2000 וביוני 2001, בהתאמה, נכללו הוראות הנוגעות לפתיחת הענף לתחרות.

2. בהסכם שנחתם עם אגד במארס 2000 נקבע כי שיעור הקווים שיפעילו אגד וחברות מיוחדות שלה, לא יפחת מ-75% מהיקף הפעילות הבסיסי שהיה לה לפני פתיחת ענף התח"צ לתחרות. בכך יש חריגה ניכרת מהתכנית המקורית של הרפורמה, שעל פיה ייפתחו לתחרות 100% מקווי אגד. בהסכם גם נקבע, שפרסום המכרזים לקווי אגד ייעשה בתוך תשע שנים, אף שבתכנית הרפורמה פרסום מכרזים בגין כ-35% מהיקף הפעילות נועד להיעשות בתוך ארבע שנים. בהסכם שנחתם עם דן בשנת 2001 נקבע, כי שיעור הקווים שדן וחברות מיוחדות שלה ימשיכו להפעיל לא יפחת מ-71% מהיקף הפעילות הבסיסי שהיה לה לפני תכנית הרפורמה, אף שבתכנית הרפורמה נקבע כי ייפתחו לתחרות בתוך שבע שנים 100% מקווי דן. במשרד התחבורה ובמשרד האוצר לא נמצאו מסמכים המלמדים מה היו השיקולים שהביאו לחריגות האמורות מתכנית הרפורמה.

3. לפי תכנית הרפורמה, בחירת הקווים שלהפעלתם יתפרסמו מכרזים הייתה צריכה להיעשות, בין השאר, על פי שיקולים כלכליים. אולם בפועל היא נעשתה על פי העדפות אגד ודן. בכך נשמט הבסיס הכלכלי לבחירת הקווים שיופרטו; ומאחר שהמכרזים התפרסמו שלא על פי התכנית המקורית, גם לא היה למפעילים החדשים מידע על הקווים שייכללו במכרזים הבאים.

4. לפי ההסכמים שחתם המשרד עם אגד ועם דן, הן יוכלו להשתתף במכרזים באמצעות חברות בנות שלהן, לאחר שיועברו לידי מפעילים אחרים כ-8% בלבד מהיקף פעילותן, ולא כ-15% מהיקפה כפי שנקבע בתכנית המקורית. במשרד התחבורה ובמשרד האוצר לא נמצאו מסמכים המלמדים מה הייתה ההצדקה לחריגה זו מהתכנית.

5. לפי תכנית הרפורמה, המכרזים להפעלת קווים היו אמורים לכלול קבוצות של קווים (אשכולות) שכולם באותו אזור גאוגרפי. הדבר נועד לאפשר למפעילים שיזכו במכרזים להקים תשתית לתפעול האוטובוסים ולתחזוקתם שתסייע במתן שירות אמין ויעיל לציבור. בפועל כללו המכרזים שפורסמו רק מספר קטן של קווים מכל אשכול.

6. בהסכמים שחתמה הממשלה עם אגד ועם דן בשנים 1996 ו-1998, בהתאמה, התחייבו אגד ודן לעשות הפרדה תמחירית של הקווים שבהפעלתן עד לרמת הקו היחיד. ואולם הן לא עמדו בהתחייבות זו, ועקב כך לא הצליחה הממשלה לייעד סובסידיות לקווים מועדפים ולצמצם את הסבסוד הצולב בין הקווים בד בבד עם הנהגת התחרות.

7. במכרז ובהסכמים שחתם המשרד עם המפעילים החדשים לא נקבע לוח זמנים לביצוע ההצטיידות באוטובוסים, ולכן התמשך הליך ההצטיידות ואף גרם לדחיית מועד הפעלת הקווים. לדעת משרד מבקר המדינה, לנושא ההצטיידות באוטובוסים חשיבות רבה, ועל כן ראוי היה שהמשרד יקבע במכרז ובהסכמים לוח זמנים סביר לסיום הליך ההצטיידות.

8. על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, יש לכלול במסמכי המכרז את נוסח ההסכם שייחתם עם הזוכה במכרז, או את עיקריו. נמצא, שבתחילת 1997 ובאוקטובר 2000 פרסם המשרד מכרזים להפעלת קווי תח"צ שלא כללו את נוסח ההסכם או את עיקריו. עקב כך חל עיכוב של עד שמונה חודשים ממועדי הזכייה במכרזים ועד לחתימת הזוכים על ההסכמים, משום שהזוכים נשאו ונתנו עם המשרד על נוסח ההסכם; ולהסכמים עם הזוכים נוספו סעיפים לפי דרישתם.

9. עם הפעלת הקווים בידי המפעילים החדשים החל המשרד לדון עמם על מערך פיקוח ובקרה על עבודתם. עד אפריל 2002 לא נקבעו נהלים ותכנית עבודה לביצוע הפיקוח והבקרה, ולא הוקם לכך מנגנון מתאים. בהסכמים שנחתמו עם המפעילים החדשים הם נדרשו להגיש דוחות רבים ומפורטים שלבדיקתם ולניתוחם נדרש כוח אדם מיומן ומקצועי. ואולם כוח אדם כזה לא היה במשרד התחבורה או במינהלה שהוקמה לקידום התחרות, כאשר החלה הפעלת הקווים בידי המפעילים החדשים, בתחילת שנת 2002, וגם לא באוגוסט 2002, מועד סיום הביקורת.