שיתוף המגזר הפרטי בפיתוח תשתיות ציבוריות

במועד סיום הביקורת (ספטמבר 2002) הסתכם היקפם הכספי של המיזמים המשותפים בתחום התשתיות שהממשלה החליטה על הפעלתם, ביותר מ-30 מיליארד ש"ח (במחירי 2002): בתחום התחבורה המסילתית יותר מ-14 מיליארד ש"ח; בתחום פיתוח רשת הדרכים - כ-10 מיליארד ש"ח; בתחום התפלת המים - כ-2 מיליארד ש"ח, ובתחומים נוספים - כ-4 מיליארד ש"ח. נוסף על כך, הפעילו גם הרשויות המקומיות כמה מיזמים במתכונת השותפות בעיקר מיזמים של הקמת מכונים לטיהור שפכים, בעלות כוללת של כ-435 מיליון ש"ח.

הנחיות ובדיקות:  1.  בשתי החלטות הממשלה מאוגוסט 1998 ומאוגוסט 2000 הוטל על משרד האוצר לפרסם הנחיות להכנת מכרזים למיזמים משותפים בתחום התשתיות והשירותים הציבוריים, וכן להנחות את הגופים הציבוריים המפרסמים מכרזים מסוג זה לפעול בהתאם להנחיות שייקבעו. בינואר 2001 פרסם משרד האוצר טיוטה של הנחיות לביצוע שותפויות ציבוריות-פרטיות (להלן - טיוטת ההנחיות). אולם במועד סיכום הביקורת (ינואר 2003), טרם השלים משרד האוצר את גיבוש ההנחיות המחייבות, כנדרש בהחלטות הממשלה.

2.  על פי טיוטת ההנחיות, להליך קבלת ההחלטות בעניין קביעת התאמתו של מיזם למתכונת של שותפות ציבורית-פרטית יהיו שלושה שלבים: בדיקת הכדאיות הכלכלית של המיזם; בדיקת התאמת המיזם למתכונת של שותפות לפני ניסוח מסמכי המכרז וחוזה הזיכיון; בדיקת הכדאיות הכלכלית של המיזם לאחר הגשת ההצעות למכרז.

נמצא, שלגבי שניים מהמיזמים המשותפים הנמצאים בהליך מכרז (בניית 500 יחידות דיור לקשישים והקמתן של 1,000 כיתות לימוד) לא נעשתה בדיקת כדאיות כלל. לגבי ארבעה מיזמים משותפים שבעניינם כבר נחתם חוזה זיכיון, לא נעשו בדיקות כדאיות בשלב הגשת ההצעות למכרז. לכן עולה החשש שהנתונים ששימשו בסיס לחתימה על חוזי הזיכיון אינם שלמים ועדכניים די הצורך.

אשר לבדיקות שנעשו נמצא, שבדיקת כדאיותם של המיזמים המשותפים בתחום התחבורה לא נעשתה על פי פרמטרים אחידים; פרמטרים חשובים בבדיקה התבססו על ערכים שונים או לא הובאו בחשבון כלל. שימוש בפרמטרים ובערכים לא אחידים בבדיקת כדאיותם של מיזמים שונים באותו תחום, ובהם מיזמים במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית, אינו מאפשר למקבלי ההחלטות לקבל תמונה נכונה של כדאיות המיזמים, שתאפשר לקבוע סדר עדיפויות מיטבי בהקצאת המשאבים להפעלתם; ועלול לגרום להעדפתו של מיזם שכדאיותו למשק המדינה אינה גדולה על פני מיזמים אחרים כדאיים יותר.

תהליך קבלת ההחלטות:  1. בשנים 1992-2002 קיבלה הממשלה כמה וכמה החלטות הנוגעות לשותפויות ציבוריות-פרטיות, אך רק במאי 2001 קיימה דיון עקרוני ראשון בהיבטים המקרו-כלכליים של שיתוף המגזר הפרטי במיזמים ציבוריים, ובהם מיצוי היתרונות היחסיים של כל מגזר, עלויות המימון הגבוהות יחסית הכלולות במחירי המגזר הפרטי והאפשרות של הקשחת תקציב המדינה בעתיד. לדיון לא קדמה עבודת מטה הכוללת בחינה מקרו-כלכלית מפורטת בדבר ההשפעה של שיתוף המגזר הפרטי בפיתוח התשתיות הלאומיות על משק המדינה.

2. משרד מבקר המדינה סקר 16 מ-36 החלטות של הממשלה הנוגעות למיזמים במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית, שעלותם הכוללת נאמדה בכ-12.5 מיליארד ש"ח. הועלה, כי 14 מ-16 ההחלטות התקבלו בלא שהיו לפני הממשלה ניירות עמדה המציגים את היתרונות והחסרונות של ביצוע המיזמים המוצעים, וכן חלופות אפשריות. במשרדי הממשלה המעורבים בהפעלת מיזמים משותפים לא נמצאו מסמכים המעידים שהם עשו עבודת מטה מקדימה הכוללת בדיקות שיטתיות שנועדו לבחון באיזו מידה מיזמים שהוחלט על ביצועם מתאימים למתכונת של שותפות ציבורית-פרטית. ניירות העמדה שליוו את תהליך קבלת ההחלטות על מיזמים משותפים ציינו באופן כללי את היתרונות והחסרונות שבהפעלת מיזמים כאלה, אולם הם לא כללו חישובים מפורטים המלמדים על קיצור לוחות הזמנים של מיזמים בעקבות הפעלתם במתכונת של שותפות או על חיסכון ושיפור היעילות שיושגו מכך.

רישום ההוצאות וההתחייבויות:  ניתן להבחין בין שני סוגים של הוצאות שעל הממשלה לשאת בהן בגין הפעלת מיזמים משותפים. הוצאות שאינן מותנות בקיומן או באי-קיומן של נסיבות מסוימות (להלן - ההוצאות הוודאיות) והוצאות המותנות בקיומן של נסיבות מסוימות (להלן - ההוצאות הלא ודאיות). ההוצאות הוודאיות נועדו לתקצוב פעולות להקמתם של מיזמים משותפים, וכן לתקצוב הוצאות הנובעות משימוש במתקנים שיוקמו במסגרת מיזמים אלה; את ההוצאות הוודאיות אפשר לאמוד בדיוק רב. ההוצאות הלא ודאיות נובעות מהסיכונים הכרוכים בהפעלת המיזם במשך תקופת הזיכיון, שחולקו בין הממשלה לזכיין. לחלק מן ההוצאות האלה יש סיכוי גבוה להתממש ולחלקן - לאו. לכן האומדן של ההוצאות הלא ודאיות שיידרש לממן מתקציב המדינה יכול לנוע בין אפס לבין סכום ההתחייבות המרבי שיידרש להבטחת הכנסת הזכיין במשך תקופת הזיכיון.

על משרדי הממשלה האחראים להפעלת מיזמים משותפים, להביא לידי ביטוי את ההוצאות הלא ודאיות בהצעות תקציב המדינה, בדברי ההסבר להצעות תקציב המדינה ובמאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה.

בהצעות התקציב שהגישו לכנסת משרדי הממשלה האחראים להפעלת מיזמים משותפים לקראת אישור התקציב השנתי, לא נכללו הרשאה להוצאה והרשאה להתחייב בגין ההוצאות הלא ודאיות. בדברי ההסבר להצעות התקציב לא נאמר דבר בעניין היקפי ההתחייבויות והסיכונים, והגורמים המשפיעים עליהם. בשל היעדר כללים לתקצוב מיזמים משותפים בתקציב המדינה לא ניתן ביטוי נאות להוצאותיה ולהתחייבויותיה הכספיות של המדינה בגין מיזמים אלה בתקציבים ובדוחות הכספיים של המדינה.

מכאן, שהממשלה לא העבירה לכנסת לקראת דיוניה באישור התקציבים השנתיים למיזמים משותפים את מלוא המידע הכלכלי, הכספי והחשבונאי הדרוש בדבר ההוצאה הממשלתית שתידרש במשך השנים להפעלת מיזמים אלה. בידי הכנסת גם לא היה מידע על המגבלות והאילוצים שיכבידו על תקציבי המדינה בעתיד עקב הצטברות ההתחייבויות שקיבלה עליה הממשלה במסגרת חוזי הזיכיון. בכך נפגעה יכולתה של הכנסת לפקח כיאות על התקציב.

סדרי ההפעלה של שותפויות:  כדי להפעיל מיזם משותף ביעילות ובחיסכון, יש צורך בהיערכות ארגונית מתאימה של גופי השלטון הנוגעים בדבר, הן ברמה הארצית והן ברמה של המיזם היחיד.

1. על פי החלטה של מנכ"ל משרד האוצר מפברואר 2001, הוקמה במסגרת "ענבל - חברה לביטוח בע"מ" יחידה לטיפול במיזמים משותפים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטה על הצורך בהקמת היחידה, המבנה הארגוני שלה, מטרותיה, תחומי אחריותה, קשריה עם משרדי הממשלה האחרים וההוצאה הציבורית הכרוכה בהפעלתה, היא החלטה עקרונית. לכן מן הראוי היה שהיא תתקבל בממשלה, אך הדבר לא נעשה.

2. במשרדי הממשלה המעורבים בהפעלת מיזמים משותפים לא נמצאו מסמכים שמהם אפשר ללמוד על פי אילו שיקולים נקבע המבנה הארגוני של הגופים השונים שהוקמו לניהול המיזמים האמורים (חברות ממשלתיות, חברות עירוניות, מינהלות וכד').

3. בספטמבר 2001 החליטה הממשלה להכין בשנת 2002 מכרז לבנייתן של 1,000 כיתות לימוד באחת משיטות השותפות (PFI). בדצמבר 2001, יומיים לפני כינונה של ועדת המכרזים הבין-משרדית לניהול המכרז, התקיימה במשרד האוצר פגישה בין נציגי חברה שעוד לפני כן הביעה עניין להשתלב במיזם לבין בעלי תפקידים בכירים במשרד האוצר. נושא הפגישה היה המיזם להקמת כיתות לימוד בשיטת PFI. לדעת משרד מבקר המדינה, עקרונות השוויון ושיקולי התועלת המערכתית מחייבים לתת ליזמים הזדמנות שווה להציג לפני דרגי השלטון את יכולותיהם בתחומים שהממשלה מעוניינת לשתף בהם את המגזר הפרטי, אגב שמירה על שקיפות מלאה. משום כך ראוי היה, שלאחר שהוחלט על פרסום מכרז למיזם מסוים יימנעו בעלי תפקידים בשירות ציבורי הנוגעים בדבר מקיום מגעים עם אחד המציעים בכוח במכרז זה, ולו מהטעם של מראית עין.

4. באפריל 2002 פרסם משרד הבינוי השיכון מכרז להקמת מעונות לקשישים, עד מכסה של 500 יחידות דיור, במשך פרק זמן של 15 שנה. באוקטובר אותה שנה קבעה ועדת המכרזים שני זוכים במכרז, לבנייה כוללת של 367 יחידות דיור. אף כי בטיוטת ההנחיות נקבע, כי מיזם מן הסוג של מתן שירותי השכרה למגורים עלול שלא לעבור את סף ההתאמה לכלילתו במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית, וכי הפעלת מיזם כזה במתכונת PFI עלולה להיות לא יעילה ולגרום הפסד כלכלי למשק, לא נמצא שהמשרד בדק את כדאיות המיזם ואת עדיפות הפעלתו במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית על פני חלופות הפעלה אחרות.

לאחר קבלת ההצעות במסגרת המכרז, וקודם שנקבעו הזוכים בו, העלה משרד האוצר שעלות ביצועם של המיזמים במתכונת PFI גבוהה ב-54%-65% מזו של בנייה תקציבית וב-87%-115% מזו של שכירות ארוכת טווח. בעקבות זאת קבע משרד האוצר שביצוע מיזמים כאמור במתכונת PFI יקר מביצועם במתכונות אחרות, ושאין כל הצדקה למימוש המכרז. משרד הבינוי והשיכון לא בחן את המלצת משרד האוצר. נוכח עלות ההצעות שהוגשו במכרז, היה עליו לבדוק את האפשרויות המשפטיות העומדות לרשותו לחזור בו מכוונתו לבצע את המיזם.

פיתוח תשתיות מוניציפליות:  הרשויות המקומיות מופקדות על הטיפול בביוב שבתחומן ועל טיהור השפכים. בשנת 1997 החליטה הממשלה לעודד הקמה של מכונים לטיפול בשפכים באחת משיטות השותפות (BOT). משנת 1995 עד ספטמבר 2002, מועד סיום הביקורת, הוחלט על הקמתם של תשעה מכונים לטיהור שפכים (מט"שים) במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית, בהיקף כולל של כ-435 מיליון ש"ח. משרד התשתיות הלאומיות מאשר למיזמים במתכונת BOT מענק בשיעור של 5% מהיקף המיזם. בשל מצוקת האשראי של הרשויות המקומיות, ניכרת אצלן מגמה לבצע מיזמים במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית.

1. כיום אין למשרד הפנים כלי לפיקוח ולבקרה על ההתחייבויות הכספיות שהרשויות המקומיות מקבלות עליהן בביצוע מיזמים במתכונת האמורה.

2. ועדת השיפוט וועדת ההשקעות שבמשרד התשתיות הלאומיות, הבוחנות ומאשרות מיזמים בתחום הביוב, טרם קבעו אמות מידה לבחינת התאמתם של המיזמים המוגשים לשיפוטן למתכונת של שותפות ציבורית-פרטית. המשרד גם טרם קבע מודל התקשרות אחיד לכלל הרשויות המקומיות שיוכל לסייע לרשויות השוקלות להקים ולהפעיל מכון לטיהור שפכים (מט"ש) במתכונת של שותפות. אף שהוועדות האמורות דורשות מרשויות מקומיות המבקשות הלוואות ומענקים להקמת מט"שים להוכיח שביכולתן להחזיר את ההלוואות, הן אינן נוהגות כך כשמדובר בהקמת מט"ש במתכונת של שותפות. בנסיבות אלה יש חשש שרשויות מקומיות שמצבן הכספי אינו מן המשופרים יעדיפו להקים ולהפעיל מט"ש במתכונת זו, אף שהיא עלולה להיות יקרה יותר, משום שסביר שנוכח מצבן הכספי ידרוש מהן היזם הפרטי פרמיית סיכון גבוהה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התשתיות הלאומיות והפנים לחייב רשויות מקומיות להוכיח יכולת החזר גם כשמדובר בהקמת מט"ש במתכונת של שותפות ציבורית-פרטית.