פעולות ביקורת
במשרד הראשי ובשלושת מחוזות המשרד נבדקו סדרי הטיפול של המשרד בעררים המוגשים על פי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958.
נבחנו במשרד העבודה והרווחה היבטים עיקריים של עבודת המטה לקראת החלטות ממשלה, לרבות: ביצוע החלטות הממשלה, סדרי מעקב אחר ביצוע ההחלטות והדיווח לממשלה.
כן נבדקו מעמד המנכ"ל, תפקידיו, כלי הניהול והאמצעים העומדים לרשותו; קיום תורת ניהול ופעילות המשרד על פיה; תכנון אסטרטגי ותכנון שנתי; תהליכים לפיתוח וארגון של עבודות המטה בתחומי מידע, נהלים והנחיות בקרה והפקת לקחים; תיאום בין יחידות המשרד ותיאום בין-משרדי (ראו "עבודת המטה במשרדי הממשלה" עמ' 5).
טיפול בעררים המוגשים על פי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958
תקציר
ועדות ערר פועלות על פי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958 (להלן - חוק שירותי הסעד) והתקנות מכוחו - המגדירים את תפקידן, סמכויותיהן והליך עבודתן. מתפקידן לבדוק עררים של אלה הרואים עצמם נפגעים בשל החלטת המחלקות לשירותים חברתיים (להלן - לשכות רווחה) לבקשתם ליתן טיפול סוציאלי או הגשת סעד, או בשל אי-מתן תשובה מלשכת הרווחה לבקשתם בתוך זמן סביר, המוגדר בתקנון לעבודה סוציאלית (להלן - תע"ס) - לא יאוחר מאשר 30 יום.
על פי חוק שירותי הסעד, הרכב ועדת ערר הוא של שלושה - אחד כשיר לעבודה סוציאלית ושני נציגי ציבור שאותם ממנה שר העבודה והרווחה (להלן - השר) בהתייעצות עם הרשות המקומית. בשנת 2001 פעלו בשלושת מחוזות משרד העבודה והרווחה (להלן - המשרד) 16 ועדות ערר אזוריות. המחלקה לוועדות ערר וסיוע לבודדים שבמשרד (להלן - המחלקה), הפועלת באגף לתפקידים מיוחדים שבמשרד (להלן - האגף), אחראית להפעלתן של ועדות הערר, ובכל מחוז פועלת מרכזת ועדות מחוזית מטעם הלשכה המחוזית של המשרד (להלן - מרכזת מחוזית).
הוראות והנחיות מנכ"ל המשרד להפעלת ועדות ערר כלולות בתע"ס. הועלה, שנוסח התע"ס הקיים משנת 1992 לא עודכן; שבהוראות התע"ס ובנוהלי המחלקה כלולות גם הנחיות העלולות לפגוע ביכולת הפעלת שיקול דעתה העצמאי של ועדת הערר; ושהנהלים הקיימים אינם נותנים הנחיות מספקות ומקיפות על תהליכי עבודת המרכזות המחוזיות, וממילא אין אחידות בארגון העבודה בין שלושת המחוזות.
בעררים בנושא הגשת סעד, מתיר חוק שירותי הסעד לוועדת הערר בהחלטותיה: לדחות את הערר; לחייב את לשכת הרווחה לבדוק שנית את בקשת העורר; לשנות או לבטל את החלטת לשכת הרווחה שעוררים עליה. אולם, בעררים בנושאים של טיפול סוציאלי אין ועדת ערר רשאית על פי החוק לשנות או לבטל את החלטת לשכת הרווחה שעוררים עליה, ועל כן הפתרונות שביכולת ועדת הערר לתת בנושא הטיפול הסוציאלי מוגבלים ביותר.
על פי נתוני המחלקה, בשנת 2001 הוגשו 1,272 עררים, אך בביקורת עלה שמספר הפונים (תיקי הערר) קטן יותר. עד מועד סיום הביקורת, יוני 2002, לא נמצאו במחלקה נתונים מרוכזים על מספר תיקי הערר שטופלו בשנת 2001. במחלקה ובשלושת המחוזות גם לא נמצאו רישומים מרוכזים איזו החלטה ניתנה בכל תיק. בהיעדר רישומים אלו, אין בידי המשרד נתונים מרוכזים על ההחלטות של ועדות ערר שיש לעקוב אחר מידת ביצוען בידי לשכות הרווחה.
בבדיקת תיקי ערר לשנת 2001 הועלו 49 מקרים שבהם ועדת הערר שינתה את החלטת לשכת הרווחה או חייבה אותה לבדוק שנית את בקשת העורר, אולם לשכות הרווחה לא דיווחו, עד מועד הביקורת, על מידת ביצועה של החלטת ועדת הערר. ב-17 מקרים אחרים הועלה, שלשכות הרווחה לא ביצעו את החלטת ועדת הערר או ביצעו את ההחלטה באופן חלקי. ב-6 מקרים מבין ה-17 הסבירו זאת המשרד או לשכות הרווחה, שההחלטה עומדת בניגוד להוראות התע"ס או בניגוד לחוק.
הועלה, שהמשרד בודק בעזרת מפקחיו את תשובות לשכות הרווחה לפונים אליהן, רק בבקשות שאושרו בידי לשכות הרווחה, ואין הוא בודק את הבקשות שהן דחו. גם לא נמצאו בידי המשרד נתונים מרוכזים על ההיקף הכספי של הבקשות שנדחו בשל חוסר תקציב, ועל חלוקתו על פי נושאים, סעיפי תקציב ופריסה גיאוגרפית.
מנתוני המחלקה עולה, ש-222 עררים (17.5%) נדחו בידי ועדות הערר בשל חוסר תקציב בלשכות הרווחה. אין בידי המשרד נתונים על שיעור העררים מכלל הבקשות שהוגשו ללשכות הרווחה.
כדי לבחון את אופן טיפולו של המשרד בעררים, בדק משרד מבקר המדינה מדגם שכלל 80 תיקי ערר (להלן - התיקים) בשלושת מחוזות המשרד. הועלה, בין השאר, כי:
בתע"ס נקבע שערר ידון בוועדת ערר תוך 6 שבועות מקבלת הערר אצל המרכזות המחוזיות, דהיינו בתוך 42 ימים. ב-22 תיקים (כ-27%) התקיים הדיון לאחר 50-89 יום מיום הגשת הערר, ובמקרה אחד לאחר 111 יום.
על פי התע"ס, לפני הדיון בערר על לשכת הרווחה להגיש לוועדת הערר תסקיר אודות מהלך הטיפול בעורר ובבני משפחתו. התסקיר נועד להציג לפני חברי ועדת הערר את עמדת לשכת הרווחה בנוגע למקרה, ולאפשר להם להכיר את נסיבות המקרה ביום הדיון. ב-6 תיקים מבין 80 התיקים שנבדקו, לא נמצא תסקיר; ב-4 תיקים אחרים - התסקיר לא היה לפני ועדת הערר בעת הדיון הראשון בערר, והוא הגיע לאחר מכן. כן הועלה, שב-18 מקרים (שהם 43% מבין 42 הבקשות לתסקיר שנמצאו בתיקים ו-22.5% מכלל התיקים שנבדקו), שלחו המרכזות המחוזיות ללשכות הרווחה את הבקשה להגשת תסקיר באיחור, ולא מיד עם קבלת הערר, כנדרש בתע"ס. בכמה מקרים אף נמצא שהבקשה נשלחה ללשכות הרווחה זמן קצר ביותר (10 ימים או כשבועיים) לפני קיום הדיון בערר, שלא איפשר להן להגיש תסקיר עד הדיון.
כאמור, הרכב ועדת ערר הוא של שלושה. יועצת משפטית במשרד קבעה בחוות דעת שנתנה, ביולי 2001, כי דיון בהרכב חסר אמור להתקיים רק במקרים חריגים וספורים. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות הערר עולה, כי רבע מדיוני ועדות הערר התנהלו בהרכב חסר. ב-13 דיונים (15%) מבין 86 דיונים, לא דאגו מנהלי לשכות הרווחה לשלוח נציג מטעם לשכות הרווחה לדיון בערר, וממילא לא הובא לדיון תיק העורר שבלשכת הרווחה, כנדרש בתע"ס, ונמנעה מוועדת הערר היכולת לעיין בתיק בעת הדיון. במקרים אחרים, לא שלחו מנהלי לשכות הרווחה לדיון, כנדרש בהנחיות המנכ"ל, את העובד הסוציאלי המטפל במשפחה או נציג בכיר מהלשכה, שאמורים להיות בקיאים במצב העורר ובני משפחתו ובאופן טיפול לשכת הרווחה בהם.
מהבדיקה עולה, שבפרוטוקולים על דיוני הוועדות חסר מידע רב, והרישום בהם לא שיקף באופן מלא את הדיונים שהתקיימו.
החלטת ועדת הערר ונימוקיה נמסרת לעורר וללשכת הרווחה באמצעות "טופס החלטה" לאחר שהמרכזת המחוזית חותמת עליו ומאשרת שהנוסח בו זהה למקור שבפרוטוקול. אולם, נמצא שב-24 מקרים נוסח ההחלטה בטופס ההחלטה לא תאם את הנוסח שבפרוטוקול, כך שלשכות הרווחה לא יכלו לפעול על פי הנוסח המקורי.
על פי הנהלים הקיימים, על המרכזת המחוזית, בין שאר תפקידיה, לעקוב אחר ביצוען של החלטות ועדות הערר ולוודא את ביצוען בידי לשכות הרווחה. מהבדיקה עולה, שהמעקב של המרכזות המחוזיות אחר ביצוע החלטות ועדות הערר בידי לשכות הרווחה לוקה בחסר; אין שיטה אחידה שעל פיה פועלות המרכזות המחוזיות, ונמצא פער ניכר בטיפול בנושא המעקב בין שלושת מחוזות המשרד.
הועלה, שעד סוף שנת 2001 לא ריכזה מנהלת המחלקה את המידע על מידת ביצוען של החלטות ועדות הערר. בחמישה תיקים, שהובאו לידיעתה, לא נמצא שהיא פעלה לביצוע החלטות ועדות הערר.
המשרד לא בחן את היקף הפעילות ותדירות הגשת העררים בכל ועדת ערר אזורית ואם יש הצדקה לקיומה של אותה ועדת ערר, או שיש לבטלה ולהפנות עוררים לוועדות אזוריות אחרות סמוכות.