ועדות מקצועיות ברשות המיסים

​רקע כללי

מערכת המס בישראל היא הכלי הפיסקלי העיקרי שבאמצעותו הממשלה מממנת את פעילותה ואת הוצאותיה. נוסף על כך, באמצעות מערכת המס מיישמת הממשלה את מדיניותה בנושאים שונים כמו צמצום אי-השוויון; עידוד התעסוקה של קבוצות שונות בחברה הישראלית והכוונת התנהגויות של האזרחים (למשל, עידוד השימוש בכלי רכב מסוימים כדי להפחית את זיהום האוויר).

מדיניות המס של הממשלה היא מהיסודות המרכזיים בפעילות של הממשלה. מדיניות זו נקבעת על ידי הכנסת והממשלה. גוף מרכזי המופקד על גיבוש מדיניות המס הוא משרד האוצר.

רשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים או הרשות) היא גוף הביצוע המופקד על הגבייה, על בדיקה מדגמית של נישומים ועוסקים ועל איתור עברייני מס באמצעות פעולות חקירה ומודיעין. רשות המיסים גם יוזמת תיקונים ותוספות לחוקי המס, לרוב על פי בחירת מנהל הרשות מתוך היוזמות לתיקוני חקיקה שמעלים משרדי פקידי שומה, מטה הרשות, משרד האוצר ומשרדי ממשלה אחרים, נציגי נישומים וכיוצא באלו.

המציאות הכלכלית המשתנה מחייבת את התאמת המעטפת החוקית, הנורמטיבית והתפעולית של הרשות, וזו נעשית לרוב באמצעות ועדות מקצועיות לטיפול בסוגיות מס מסוימות. את הוועדות מקים מנהל הרשות, ובראש כל ועדה הוא מעמיד עובד בכיר ברשות. היוזמה להקמת הוועדה היא לעיתים חיצונית, לדוגמה - ועדות מס שהוקמו ביוזמת משרד האוצר או משרד המשפטים. חלק מהוועדות מוקמות לשם מציאת פתרונות לכשלים וליקויים הידועים מראש, וחלק מוקמות לשם מיפוי ואיתור של ליקויים בתחום פעילות מסוים נוסף על אלה שכבר ידועים.

הביקורת התייחסה גם לוועדות מקצועיות שרשות המיסים הגדירה אותם "צוותי בחינה פרטניים", שהוקמו גם הם כדי לפתור ליקויים מקצועיים ותפעוליים מהותיים בהתנהלות הרשות.

ועדות אלו אמורות לשמש כלי מועיל לאיתור כשלים ולקביעת מסקנות והמלצות מערכתיות, הנוגעות לעיתים לכמה מערכים ברשות (מס הכנסה, מע"ם, מיסוי מקרקעין ומכס).

במקרים רבים ועדות מקצועיות של הרשות מוקמות על פי כתב מינוי, שהוא מסמך היסוד של הוועדה. כתב המינוי קובע את סמכויות הוועדה ואת הגבולות והמגבלות של מנדט פעילותה, ולעיתים גם את הגורמים שהוועדה אמורה לשמוע במהלך עבודתה. הוועדה מגישה את המלצותיה לבעל התפקיד החתום על כתב המינוי (שר האוצר, מנהל הרשות, סמנכ"ל ברשות וכו'). דוח הוועדה מכיל בדרך כלל גם את הממצאים שהוועדה ביססה עליהם את מסקנותיה ואת המלצותיה.

להרכב הוועדה יש חשיבות רבה, משום שלצורך יישום המלצותיה נדרש שיתוף פעולה בין כמה גורמים ברשות (כמו הלשכה המשפטית, חטיבת השומה, החטיבה המקצועית ויחידת שירות עיבודים ממוכנים [שע"ם]) או מחוץ לרשות (למשל, משרד האוצר ובפרט אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, משרדי ממשלה אחרים, וכן נציגים מגופים מאסדרים). לאחר הגשת המלצות הוועדה מוקם לעיתים צוות ליישום המלצותיה.

לתוצרי הוועדות חשיבות רבה לקביעת מדיניות מס ראויה וליישומה. במקרים מסוימים אי-יישום של המלצות ועדה מסוימת או עיכוב ביישומן לאורך שנים עלולים להגיע עד כדי פגיעה משמעותית בהכנסות המדינה ממיסים.

בשנת 2016 הסתכמו הכנסות המדינה ממיסים ב-276.1 מיליארד ש"ח: 143.6 מיליארד ש"ח ממיסים ישירים ו-132.5 מיליארד ש"ח ממיסים עקיפים.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר-נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי העבודה ואת מימוש המלצותיהן של ועדות מקצועיות ברשות ושל ועדות מקצועיות בין-משרדיות. הבדיקה נעשתה ברשות המיסים. במסגרת הביקורת נסקרו נתונים בנוגע לפעילות של עשרות ועדות מקצועיות.

הליקויים העיקריים

היעדר גורם מתכלל של מדיניות המס במשרד האוצר

סדרי העדיפויות לביצוע שינויים במדיניות מס מסוימת או בפעילות הרשות נקבעים "באופן מתגלגל" משנה לשנה ולא על פי תוכנית עבודה סדורה רב-שנתית. גם בדוח מבקר המדינה אשר פורסם באוקטובר 2013, בנושא "החלטות בתחום המיסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", ציין המבקר: "במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעיתים ללא כל תיאום ביניהם. בהיעדר גוף מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במיסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה". ליקוי זה טרם תוקן.

ליקויים בפעילות ועדות מקצועיות ברשות המיסים וביישום המלצותיהן

היעדר מעקב אחר עבודת הוועדות: ברשות לא מתקיים מעקב אחר עבודת מרבית הוועדות המקצועיות הפנימיות, החל ממינוין ועד להשלמת עבודתן, על ידי גורם מרכז בדרג מטה. עבודות מטה נקטעות באיבן ואינן מקודמות; לא קיימת מתודולוגיה לפעילות של ועדות מקצועיות ולטיפול בהמלצות מיסוי שלהן.

אי-השלמת עבודתן של ועדות: במשך השנים זיהתה הרשות נושאים שוטפים מהותיים בעבודתה המקצועית שקיימים בהם ליקויים מהותיים ושבעניינם הוקמו או הייתה כוונה להקים ועדות או צוותי עבודה. הועלה כי בנוגע לכמחציתם לא הוקמה לבסוף הוועדה או שהרשות לא איתרה אסמכתאות לקיומה ולפעילותה. לגבי כלל הנושאים, טרם הושלם הטיפול במרביתם, וזאת בשל הפסקת הטיפול בהם בשלב מסוים.

אובדן "זיכרון ארגוני": במקרים מסוימים הדיון בנושא בוועדה מסוימת לא הגיע לכדי סיום והנושא הועלה שוב לאחר כמה שנים. בהיעדר תיעוד מסודר של פעילות הוועדה הקודמת נדרשה הוועדה החדשה באותו נושא "להתחיל מאפס". באופן כזה יורדת לטמיון עבודת מטה רבת שנים של עובדים בכירים ברשות.

אי-עמידה בלוחות זמנים: חלק מהוועדות שהגישו המלצות סיימו את עבודתן חודשים ארוכים, ולעיתים קרובות שנים, לאחר תאריך היעד שהוגדר להן.

אי-קידום יוזמות חקיקה נדרשות: לעיתים קרובות אימוץ המלצות ועדה מסוימת ברשות או ועדה בין-משרדית מצריך יוזמות חקיקה, אולם לעיתים לא קודמו יוזמות חקיקה מתאימות.

פרסום המלצות הוועדות

למרות פעולת עשרות רבות של ועדות לאורך השנים במסגרת רשות המיסים, באתר הרשות מפורסמים רק עשרה דוחות של ועדות מקצועיות שפעלו בשנים 2002 - 2016 שרובן הן ועדות בין-משרדיות ששותפו בהן או עמדו בראשן נציגים של משרדי ממשלה אחרים.

ההמלצות העיקריות

1. לנוכח ההשפעות הרוחביות של מדיניות המס גם על היבטים אחרים בניהול המדיניות הכלכלית בישראל (כמו השפעות על שוק הדיור, שוק ההון, תקציב המדינה וכו') ולנוכח הבעייתיות ביישום של רפורמות מס, מן הראוי שגוף מתכלל אחד במשרד האוצר ירכז את המידע הרלוונטי מהגופים השונים.

2. מן הראוי שהרשות תשקול להסדיר בנוהל את עבודת הוועדות המקצועיות הפנימיות ואת השתתפותה של הרשות בוועדות בין-משרדיות, לרבות הגדרת גורם מתכלל בתוך הרשות. על הרשות להגדיר בנוהל גם את משאבי שע"ם באופן שמסקנותיהן של ועדות מקצועיות וועדות בין-משרדיות יישענו בין השאר על תשתית עובדתית רחבה ככל האפשר, על ייצוג הולם של אגפי המס ועל שילוב של עובדי מטה ועובדי שטח.

3. מן הראוי שהרשות תנהל בנוגע לכל ועדה מקצועית "תיק ועדה" שבו ייכללו גם הנמקות מפורטות לקבלה או לדחייה של כל אחת מהמלצות הועדה.

4. על שר האוצר או מנהל הרשות, לפי העניין, לקיים דיון מעמיק בהמלצות כל ועדה מקצועית עם כל הגורמים הרלוונטיים, ובו יפרט המנהל את הטעמים לדחיית ההמלצות או לאימוצן ואת עמדתה של הרשות בדבר הסוגיות העיקריות שעמדו לפני הוועדה.

5. על הרשות לפעול לכך שהוועדות המקצועיות יעמדו בלוחות הזמנים שנקבעו להן בכתב המינוי.

6. על משרד האוצר ועל רשות המיסים לדון בהמלצות של הוועדות המקצועיות וכן של ועדות בין-משרדיות בתחום המיסים ולפעול לקידומן.

7. מן הראוי שהרשות תשקול להקים במקרה הצורך צוות היגוי ליישום המלצות של ועדות מקצועיות שמנהל הרשות אישר אותן.

8. על הרשות למפות את כל הוועדות המקצועיות שפעלו והמלצותיהן אומצו בפורומים הרלוונטיים אך טרם יושמו או יושמו באופן חלקי, וזאת כדי לבחון את הרלוונטיות שלהן ואת אפשרות יישומן בנוסחן המקורי ולחלופין בנוסח המעודכן לפי המציאות הכלכלית הנוכחית.

9. בשל חשיבות הנושאים שהוועדות המקצועיות דנות בהם, ומאחר שמסקנותיהן עשויות להשפיע על ציבור רחב, מן הראוי שבנושאים המתאימים תפעל הרשות להגברת השקיפות ותשקול לפרסם לציבור המלצות של ועדות מקצועיות שאומצו, אף כשמדובר בוועדה פנימית. כך גם יגבר אמון הציבור ברשות, שהוא אחת מאבני היסוד לפעילותה.

10. בטיפולה ביישום הרפורמה בדבר שיוך תיקים למשרדי השומה בכלל וביטול משרדי פקיד שומה למפעלים גדולים (פשמ"ג) ירושלים 1 וחיפה בפרט, אשר נדונה והומלץ עליה במסגרת הוועדה לשיוך תיקים, על הרשות לפעול להגדרת יעדים מדידים לבדיקת הצלחת הרפורמה ולהקמת מנגנון מעקב אחר יישומה.

סיכום

קידום רפורמות מס הוא חלק מרכזי במדיניות הפיסקלית במדינת ישראל ובו יש לרשות חלק נכבד. כמו כן נבחנות ברשות רפורמות לשיפור תפעולי של מערכת המס בהיבטים של כוח אדם, אמצעים ושיטות עבודה. לרוב נעשית פעילות זו בתוך הרשות: לעיתים ב"צוותים", אשר פעילותם לא נקבעה מראש בכתב מינוי, ולעיתים בוועדות מקצועיות.

בדוח זה הועלו סוגיות המשליכות בין היתר על מדיניות המס בישראל. לסוגיות אלה יש השלכות על היבטים אחרים במדיניות הכלכלית כמו הגדלת הצמיחה, צמצום אי-השוויון והגדלה או הקטנה של הכנסות המדינה. מן הראוי כי סוגיות אלו ילובנו בכל הדרגים הרלוונטיים: רשות המיסים, אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר והנהלת משרד האוצר, וייקבע גורם מתכלל לקביעת מדיניות המס במשרד האוצר. ממצאי הביקורת מעידים על ליקויים בהליכי העבודה ובמימוש ההמלצות של ועדות: אין תכלול של פעילות הוועדות המקצועיות ברשות המיסים, קיים אובדן "זיכרון ארגוני" הנוגע לפעילותן, חלקן אינן עומדות בלוחות זמנים שנקבעו לסיום עבודתן, חסר תיעוד של ההנמקות לדחייה או לקבלה של חלק מההמלצות וכן חסר מעקב אחר יישום ההמלצות.

בוועדות המקצועיות ובצוותי העבודה הפנימיים הושקעו משאבים רבים: בכירי הרשות מקדישים עשרות ולעיתים מאות שעות מזמנם לוועדות אלו, זאת נוסף על אנשי מקצוע אחרים מהשירות הציבורי ומהמגזר הפרטי המוזמנים לוועדות. מצב שבו המלצות של ועדות אינן נדונות או שהן נדונות בצורה ראשונית ולא מעמיקה מהווה בזבוז משאבים ופוגע בהשגת יעדי הרשות. מהיקף הנושאים והרפורמות שהיו אמורים להיות מטופלים במסגרת הוועדות ואשר הטיפול בהם הופסק בשלב מסוים, משתמע שהרשות אינה מייחסת חשיבות מספקת לנושאים שעמדו בבסיס הקמתן.

מן הראוי כי עבודת הוועדות המקצועיות תוסדר בכללותה: החל ממינוין ועד לדיון בהמלצותיהן, כולל פיקוח ובקרה על פעילותן ועל העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו להן.

על שר האוצר, בתיאום עם מנהל הרשות, לנקוט צעדים ראויים כדי לקדם את הסדרתן של הסוגיות שעלו בדוח זה ושבגינן הוקמו הוועדות המקצועיות. לצורך זה מן הראוי שגוף מתכלל של מדיניות המס אשר יפעל במשרד האוצר יכין תוכנית עבודה מפורטת לבחינת המלצות הוועדות המקצועיות. על משרד האוצר והרשות לפעול לשקיפות ולפרסום דוחות הוועדות המקצועיות בתחום המיסים, שכן הדבר עשוי לתרום לקבלת החלטות מושכלת ולהגברת אמון הציבור בפעילות הרשות.