רקע כללי
ניהול קשרים כלכליים של משרד האוצר ושל בנק ישראל בחו"ל מתבצע בין היתר באמצעות נציגים כלכליים שנשלחים לחו"ל מטעמם. משרד האוצר מפעיל נציגויות בניו יורק, בוושינגטון, בפריז ובסין. בנק ישראל מפעיל נציגות בניו יורק.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות נציגויות משרד האוצר ובנק ישראל בחו"ל. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל), באגף הכלכלן הראשי - הכנסות המדינה מחקר וקשרים בין-לאומיים (להלן - אגף הכלכלן הראשי) ובבנק ישראל. כמו כן נעשתה בדיקה בנציגות בנק ישראל בניו יורק ובנציגויות משרד האוצר בחו"ל, הכוללות את הנציגויות בניו יורק ובוושינגטון ואת משלחת ישראל ל-OECD בפריז. בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ, במשרד הכלכלה והתעשייה ובמשרד התיירות.
הליקויים העיקריים
נציגות משרד האוצר בניו יורק
ליקויים במסגרת עבודת המטה לשינוי המבנה הארגוני של נציגות האוצר בניו יורק
אגף החשכ"ל הציג במסגרת עבודת המטה נתונים חלקיים ולא מדויקים בדבר החיסכון בעלויות בצמצום הנציגות, ובכלל זה (א) חיסכון בהוצאות פרסום, שיווק וקשרי לקוחות בסך של כ-4 מיליוני ש"ח (בפועל לא נחסך); (ב) חיסכון בהוצאות שכר ונלוות של ראש המשלחת וסגנו בסך של כ-5 מיליוני ש"ח (בפועל היה החיסכון רק על חצי מסכום זה); (ג) התחשיב לא הביא בחשבון את עלות הוספת התקנים ביחידת החוב בישראל במקום אלו שבוטלו בניו יורק, ועלות תקציב הנסיעות הייעודי שנועד לקביעת רצף ביקורים קבוע בנציגות בעקבות החזרת הנציגים; (ד) עוד לא הובאה בחשבון עלות התקנים שכבר התווספו ליחידת החוב בארץ בעקבות העברת האחריות והתפעול של כלל התשלומים והתקבולים של החוב החיצוני מניו יורק ל-Back Office ביחידת החוב בארץ במהלך שנת 2014; (ה) אגף החשכ"ל לא התייחס כלל בעבודת המטה לעלויות התקנים הנוספים שיידרשו במשרד החוץ ובמשרדים נוספים בעקבות הפסקת מתן שירותי חשבות ומינהל למשלחות משרדי הממשלה השונים. כמו כן, אגף החשכ"ל לא התייעץ כלל עם משרדי הממשלה בנושא זה.
לא נמצא כי אגף החשכ"ל שקל במסגרת עבודת המטה את החסרונות הקיימים בצמצום פעילות הנציגות, ובכלל זה (א) פערי השעות והימים בין ישראל לארה"ב המקשים על העבודה השוטפת ומצמצמים את ימי העבודה החופפים; (ב) צמצום הפיקוח והבקרה של משרד האוצר אחר הוצאות משרדי הממשלה השונים. עוד נמצא כי: (1) אגף החשכ"ל לא שקל את המשמעות של השארת זכויות חתימה והרשאות לביצוע פעילות בחשבון הרגיש בבנק המרכזי של ארצות הברית (Federal Reserve; להלן - FED) בידי דרג זוטר שהוא עובד מקומי זר; (2) אגף החשכ"ל לא שקל את הפגיעה האפשרית בייצוג הכלכלי הרשמי של מדינת ישראל, בעקבות צמצום פעילות הנציגות וביטול תקן השליח וסגנו, בראייה מתכללת של משרד האוצר, ובין היתר בשים לב שקיים נציג בכיר בנציגות משרד האוצר בוושינגטון.
היעדר תיעוד להחלטה על שינוי המבנה הארגוני של נציגות האוצר בניו יורק
לא נמצא כל תיעוד כי שר האוצר או מנכ"ל משרד האוצר דנו בהחלטת החשבת הכללית הקודמת לצמצם את פעילות הנציגות ולהחזיר את ראש המשלחת וסגנו לארץ, תוך בחינת מכלול השיקולים הקשורים בתפקיד הנציגות, אף שהנציגות עשויה לתרום למשרד האוצר לא רק במישור של ניהול החוב אלא גם במישורים אחרים.
לא נמצא תיעוד להחלטתו של החשב הכללי שנכנס לתפקידו בפברואר 2017 להמשיך וליישם את החלטתה של החשבת הכללית הקודמת בדבר צמצום פעילות הנציגות לאחר ששקל את מכלול השיקולים ולאחר שבחן את הסוגיה מתוך ראייה מתכללת של משרד האוצר.
אגף החשכ"ל לא עמד בלוחות הזמנים ובקיצוץ במצבת תקני כוח האדם שתכנן
אגף החשכ"ל לא עמד בלוחות הזמנים שהעמיד לביצוע השינוי הארגוני ובקיצוץ במצבת תקני כוח האדם שתוכנן כפי שעולה מעבודת המטה שהכין, ועד למרץ 2018 טרם הושלם התהליך. כמו כן, צמצום פעילות נציגות האוצר לא נעשה בתיאום עם משרדי הממשלה המקבלים שירותים מהנציגות ובתיאום עם משרד החוץ, אף שהדבר משפיע על עבודתם במידה ניכרת.
מתן זכויות חתימה והרשאות לביצוע פעילות בנקאית בחשבון רגיש לעובדים זוטרים
במהלך הביקורת בנציגות נמצא כי בעקבות שינוי המבנה הארגוני, היו נתונות בידי ראשת הנציגות של משרד האוצר בניו יורק ועוד עובדת המועסקות כעובדות מקומיות זרות זכויות חתימה והרשאות לביצוע פעילות בחשבון הנציגות ב-FED. זאת אף שמדובר בחשבון רגיש, שמופקד בו סכום משמעותי, והוא משמש בין היתר לשעת חירום.
משרד האוצר לא בחן את המשך השימוש במערכת Swift Alliance Lite
משרד האוצר לא בחן את המשך השימוש במערכת ה-Swift Alliance Lite (להלן – מערכת ה-SAL) על אף שהיא משמשת אותו גם לפעילותו השוטפת ולא רק לפעילות לשעת חירום וזאת על אף הסיכונים הקיימים בשימוש במערכת ה-SAL, ועל אף שחטיבת השווקים בבנק ישראל עדכנה את אגף החשכ"ל ביוני 2017 כי בנק ישראל החליט להפסיק את השימוש במערכת.
עבודת המטה אינה כוללת התייחסות לכספים הנזילים במט"ח שיידרשו בעת מלחמה
עבודת המטה של אגף החשכ"ל הכוללת את מפת הסיכונים הפיננסיים של הממשלה אינה כוללת התייחסות לכספים שיידרשו בעת מלחמה וכי על אף שכרית הנזילות המוחזקת ב-FED נועדה להתמודד בין היתר עם סיכון מסוג זה היא אינה מפרטת מענה לחשיפה זו.
בנציגות האוצר בניו יורק לא היה נוהל לשעת חירום
עד מועד סיום הביקורת לא היה בנציגות האוצר בניו יורק נוהל לשעת חירום, ולא היה ברור לראש המשלחת מהן הפעולות שיש לבצע בשעת חירום כאשר אין תקשורת עם הארץ, ובכלל זה סדר העדיפות של התשלומים השונים של הממשלה.
נציגות בנק ישראל בניו יורק
התיאום ושיתוף הפעולה בין בנק ישראל לאגף החשכ"ל לוקים בחסר בכל הקשור לפעילות הנדרשת לשעת חירום
נמצא כי בנק ישראל לא עדכן את אגף החשכ"ל על הקפאת השימוש במערכת ה-SAL, שנועדה להעברת כספים למשרד האוצר בשעת חירום, וכי עדכן את אגף החשכ"ל בדבר החלטתו להפסיק את השימוש במערכת רק כחצי שנה לאחר הפסקת השימוש בה.
חלפה מעל שנה מאז שבנק ישראל הקפיא את השימוש במערכת להעברות כספים מהנציגות בשעת חירום וכחמישה חודשים מאז החליט להפסיק את השימוש באותה מערכת, עד שהוגדל ההיקף האפשרי של ההעברות לשעת חירום על אף שללא הגדלה זו סכום ההעברה היה עלול שלא להספיק לו היה מתעורר הצורך בעת חירום.
על אף החלטת בנק ישראל לעדכן את היקף ההעברות לשעת חירום, בשל החשש כי הוא עלול שלא להספיק בשעת חירום, הוא לא פנה לאגף החשכ"ל כדי לקבל אומדן של הסכום שיידרש להעביר לממשלה בשעת חירום.
על אף קיומה של עלות להחזקת נכסים בעלי נזילות גבוהה, לא נמצא כי עבודת המטה בבנק ישראל שבחנה את יתרת המט"ח הנדרשת ברמת נזילות יומית, הוכנה בתיאום עם אגף החשכ"ל, בכל הקשור ליתרה הנדרשת על ידי הממשלה בשעת חירום.
ההחלטה על סגירת נציגות בנק ישראל בניו יורק התקבלה בטרם התקיים דיון ממצה בהנהלת הבנק בדבר מערכות חלופיות ל-SAL
מהמסמכים שהומצאו לנציגי משרד מבקר המדינה עולה כי ההחלטה על סגירת הנציגות התקבלה בטרם התקיים דיון ממצה וסדור ברמת הנהלת הבנק ביכולת המקצועית של מערכות חלופיות למערכת ה-SAL כדוגמת Swift Life Line או מערכת ה-SAL2, היכולות לתרום להמשכיות העסקית בעת חירום.
היעדר הסכמה בין בנק ישראל לממשלה בנוגע לתשלומים שתשלם הממשלה עבור השירותים הבנקאיים
נמצא כי לא קיימת הסכמה בין בנק ישראל לממשלה בנוגע לתשלומים שתשלם הממשלה עבור השירותים הבנקאיים שמעניק לה בנק ישראל כמתחייב מסעיף 48 לחוק בנק ישראל, התש"ע-2010.
נציגות משרד האוצר בוושינגטון
היעדר ציר כלכלי בנציגות האוצר בוושינגטון לתקופה ממושכת
נמצא כי מיולי 2015 ובמשך יותר משנתיים לא היה ציר כלכלי מכהן בנציגות האוצר בוושינגטון דבר שהיה עלול לגרום לפגיעה משמעותית בכל תחומי הפעילות של הנציגות.
נציגות משרד האוצר ל-OECD
היעדר עבודת מטה הנוגעת למבנה המשלחת ל-OECD, הרכבה וחלוקת הסמכויות בין נציגויות המשרדים השונים בה
על אף החשיבות שבהצטרפות מדינת ישראל ל-OECD, נמצא כי לא קיימת עבודת מטה הנוגעת למבנה המשלחת, הרכבה וחלוקת הסמכויות בין נציגויות המשרדים השונים בה ובכלל זה הצבת יעדים ומטרות ברורים ומדידים.
המשלחת ל-OECD אינה מתפקדת כיחידה אחת
נמצא כי המשלחת ל-OECD אינה מתפקדת כיחידה אורגנית אחת, וכי שיתוף הפעולה והתיאום בין נציגויות המשרדים השונים במשלחת לקוי.
עד סוף שנת 2017 משרד החוץ לא ערך התחשבנות עם שגריר ישראל ל-OECD בגין אי ניצול קצובת הייצוג
נמצא כי החל משנת 2015 ועד מועד כתיבת דוח הביקורת בדצמבר 2017 לא דיווח שגריר ישראל ל-OECD על הוצאות דמי ייצוג אף שמשרד החוץ פנה אליו כמה פעמים בעניין זה. בנוסף משרד החוץ לא ערך עמו, באותן השנים, התחשבנות שנתית בגין אי-ניצול קצובת הייצוג. בהיעדר דיווח כאמור, היה על משרד החוץ לקזז מהשגריר את הסכום המצטבר של קצובות הייצוג שניתנו לו לשנים 2015 עד 2017, בהיקף של למעלה מ-200,000 ש"ח. רק בשלהי הביקורת בסוף 2017, נעשתה התחשבנות בין הצדדים.
ההמלצות העיקריות
1. על החשב הכללי ועל משרדי הממשלה הרלוונטיים, כל אחד בתחומו, להמשיך ולבחון בחינה כוללת את היעילות והמועילות של נציגויות הממשלה בחו"ל, ובכלל זה של משלחת משרד הביטחון בניו יורק ומשלחות מרכזיות אחרות.
2. על אגף החשכ"ל בחישובו את היתרה הנזילה העומדת לרשות הממשלה, הכוללת את כרית הנזילות ב-FED וקווי אשראי מבנק ישראל, להביא בהקדם בחשבון את כלל החשיפות הפיננסיות של הממשלה, ובכלל זה את החשיפה הפיננסית בשעת מלחמה. בנוסף עליו להביא בחשבון את היתרה הנדרשת במקרה של ניתוק קשר עם ישראל. כמו כן, עליו לקבוע מנגנון תיאום אפקטיבי יחד עם בנק ישראל לצורך ניהול יעיל של כרית הנזילות של הממשלה.
3. לאור החשיבות של שמירת יתרת רזרבת מט"ח מתאימה לשעת חירום על החשב הכללי לבחון לכל הפחות פעם בשנה, את גובה יתרת רזרבת המט"ח הנזילה הנדרשת לממשלה לשעת חירום תוך שקלול הסכומים שבנק ישראל יכול להעביר לממשלה בשעת חירום.
4. על בנק ישראל ומשרד האוצר להסדיר בהקדם את הסכם שירותי ניהול החשבון של הממשלה בבנק ישראל, כמתחייב מהוראות החוק.
5. על צוות ההיגוי המקצועי, בשיתוף ראש המשלחת ל-OECD, לקבוע מנגנון הסדרה ראוי לשיתוף פעולה בין נציגויות משרדי הממשלה השונים השותפים במשלחת שיכלול נוהל מפורט לשיתוף פעולה שיכלול, בין היתר, את אופן העדכון והעברת המסמכים הנדרשים ואת חלוקת העבודה המפורטת בין נציגויות המשרדים השונים השותפים במשלחת.
6. על צוות ההיגוי המקצועי, בשיתוף ראש המשלחת, לגבש תוכנית עבודה למשלחת ל-OECD הכוללת יעדים וסדרי עדיפויות של מדינת ישראל ב-OECD מתוך סינרגיה של כלל משרדי הממשלה.
7. נוכח העובדה שליבת פעילותו של ארגון ה-OECD היא כלכלית ומאחר שקיימת חשיבות כי הצבעות השגריר יהיו נטולות כל השפעה פוליטית מסוג כזה או אחר, ראוי לשקול כי השגריר, שהוא הנציג הבכיר העומד בראש המשלחת לארגון, יהיה איש מקצוע מתאים בעל אוריינטציה כלכלית מובהקת, במיוחד נוכח האפשרות ליציאתה של ישראל מארגון אונסק"ו, וכי בבחירתו ישותף גם מי שאמון על הנושאים הכלכליים בממשלה. זאת בכדי להגשים באופן מיטבי את מימוש המטרות שבחברות בארגון ה-OECD.
סיכום
ניהול הקשרים הכלכליים של משרד האוצר ושל בנק ישראל בחו"ל עם גורמים מקבילים בכלכלות מרכזיות בעולם מתבצע בין היתר באמצעות נציגים כלכליים שנשלחים לחו"ל מטעמם. לחלק מהנציגים יש גם תפקיד בפעילות לשעת חירום.
שמירת יתרות מט"ח נזילות ברמה מספקת חיונית לצורך היערכות הממשלה לשעת חירום. מממצאי דוח זה עולה כי התיאום ושיתוף הפעולה בין בנק ישראל לאגף החשכ"ל בכל הקשור לפעילות הנדרשת לשעת חירום לוקים בחסר, ובכלל זה התיאום הקשור לגובה היתרות הנזילות הנדרשות לשעת חירום. עוד עולה כי אין במשרד האוצר גורם אחד שלו ראייה כוללת ומתכללת על תפקיד נציגי משרד האוצר בצפון אמריקה. כן עולה כי המשלחת ל-OECD אינה מתפקדת כיחידה אורגנית אחת, וכי שיתוף הפעולה והתיאום בין נציגויות המשרדים השונים במשלחת לקוי.
לצורך ניהול יעיל של כרית הנזילות של הממשלה המשמשת לשעת חירום, על אגף החשכ"ל ובנק ישראל לפעול לשיפור התיאום ושיתוף הפעולה ביניהם. על אגף החשכ"ל בחישובו את היתרה הנזילה העומדת לרשות הממשלה, הכוללת את כרית הנזילות ב-FED וקווי אשראי מבנק ישראל, להביא בחשבון את כלל החשיפות הפיננסיות של הממשלה, ובכלל זה את החשיפה הפיננסית בשעת מלחמה. כמו כן, עליו לקבוע מנגנון תיאום אפקטיבי יחד עם בנק ישראל לצורך ניהול יעיל של כרית הנזילות של הממשלה. בנוסף, בהמשך לשינוי הארגוני שבוצע בנציגות משרד האוצר בניו יורק, על הממשלה לבחון בחינה כוללת של היעילות והמועילות של יתר הנציגויות בניו יורק בפרט ובחו"ל בכלל. כמו כן על הממשלה לשקול למנות כנציגים לארגונים בעלי אופי כלכלי אנשי מקצוע מתאימים בעלי אוריינטציה כלכלית מובהקת בכדי שיוכלו להגשים באופן מיטבי את מימוש המטרות שבחברות באותם ארגונים.