העסקת עובדים בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים

נציבות שירות המדינה

פעולות הביקורת

בנציבות שירות המדינה נבדקו סדרי העסקת עובדים בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים לפי תקנה 1(3) לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך-1960; נבדקה העסקת עובדים בארבעה דירוגים שבהם מדורגים חלק ניכר מכלל המועסקים בחוזים מיוחדים - דירוג האקדמאים, דירוג המשפטנים, דירוג הכלכלנים ודירוג המומחים.

העסקת עובדים בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים

תקציר​

1. בשנת 2011 הועסקו בשירות המדינה, ללא עובדי מערכת הביטחון, כ-64,000 עובדים . עובדים אלה מועסקים בכמה סוגי העסקה, אשר נקבעו בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים), המסדיר, בין היתר, את קבלת העובדים לשירות המדינה. סדרי העסקה פורטו גם בתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך-1960 (להלן - התקנות), ובתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר).

על פי אלה, דרך המלך  להעסקת עובדים בשירות המדינה היא פרסום מכרז פומבי ומינוי המועמדים הזוכים באמצעות כתב מינוי (להלן - עובד קבוע). אופן העסקה זה פורט בתקשי"ר. העסקת עובד על פי חוזה מיוחד מותרת במקרים שנמנו בתקנות, בין היתר, כאשר נציב שירות המדינה (להלן - הנציב) קבע לגביו כי עבודתו חיונית למדינה (להלן - עובד חיוני), וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה (להלן - תקנה 1[3]).

הסמכות לערוך חוזה מיוחד להעסקת עובד ולהארכתו נתונה בידי הנציב. הסמכות להארכת החוזה המיוחד הואצלה למנהלים הכלליים במשרדים, לאחראים במשרדים או ליחידת הסמך במקרים מסוימים  אולם גם במקרים הללו עליהם ליידע על כך את נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם; על תפקידה ראו בהמשך). אופן הקבלה לעבודה, וכן החובות והסייגים, החלים על פי התקשי"ר על מועמד המתקבל להיות עובד קבוע, חלים גם על עובד המועסק באמצעות חוזה מיוחד על פי תקנה 1(3).

המאפיין הייחודי של חוזה מיוחד, כפי שנקבע בתקנות, הוא שתוקפו קצוב בזמן. הסמכות להפסקת העסקתו של עובד בחוזה מיוחד נתונה בידי הנציב או בידי מי שהנציב הסמיכו לכך. עצם ההליך הנדרש להפסקת השירות משתנה בהתאם למשך תקופת ההעסקה של העובד בשירות המדינה: ככל שזו ארוכה יותר, כך התנאים הנדרשים להתקיים בעת הליך הפסקת השירות, דומים יותר להליך פיטוריו של עובד קבוע.

2. נש"ם היא יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי האנוש של המדינה, המופקדת על תכנונה ויישומה של מדיניות הממשלה בכל הנוגע למינהל כוח אדם. נש"ם מפקחת על פעילות המשרדים בנושא כוח אדם, ובסוגיות מסוימות, דוגמת חוזים מיוחדים, אף אָצְלָה להם מסמכותה.

3. אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) הוא הגוף האחראי לגיבוש המדיניות בתחום השכר ותנאי העבודה בשירות המדינה ובמגזר הציבורי כולו, לפיקוח ואכיפה על הביצוע שלה ולשיקוף נתוני השכר והמגמות במגזר הציבורי. על פי נתוני הממונה על השכר, שהתקבלו במשרד מבקר המדינה במאי 2012, היו מועסקים בשירות המדינה כ-7,450 עובדים באמצעות חוזים מיוחדים לפי תקנה 1(3) בכ-7,200 משרות, דהיינו כ-12% מכלל העובדים, המועסקים ב-48 דירוגים שונים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2012 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת, שמטרתה לבחון את סדרי העסקת עובדים בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים לפי תקנה 1(3) בארבעת הדירוגים העיקריים (להלן - ארבעת הדירוגים): אקדמאים, משפטנים, כלכלנים ומומחים - שהם חלק ניכר מכלל המועסקים בחוזים מיוחדים כ-3,400 (43%). הביקורת גם בחנה את היקף השימוש בחוזה מיוחד כאמצעי העסקה בשירות המדינה, ואת אופן השימוש שעושים בו  נש"ם ושישה משרדי ממשלה: משרד התחבורה - התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים; משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה; משרד המשפטים; משרד הפנים; משרד החקלאות ופיתוח הכפר; והמשרד לביטחון פנים. יודגש כי הביקורת לא עסקה במבנה ההעסקה הקיים או הראוי בשירות המדינה, כי אם בסדרי העסקת עובדים באמצעות חוזים מיוחדים ובאופן יישומם. כמו כן לא נבדק דירוג חוזה הבכירים. בדיקת נושאים אחדים נעשתה באמצעות עיון ב-122 תיקי עובדים שנבחרו אקראית מתוך סך של 937 עובדים המועסקים בארבעת הדירוגים, במשרדים שנבדקו. כמו כן, נערכו בדיקות השלמה אצל הממונה על השכר במשרד האוצר.

עיקרי הממצאים

גידול במספר החוזים

כאמור, העסקה על פי חוזה מיוחד היא חריג ואמורה להיעשות במקרים מיוחדים שפורטו בתקנות, אחד מהם - על פי תקנה 1(3). בה בעת עולה מנתוני הממונה על השכר  שבשנים 2007-2011 גדל מספר המועסקים בחוזה מיוחד בדירוג האקדמאים ב-547 עובדים - מ-1,016 עובדים ל-1,563 עובדים - גידול של כ-54%, ובדירוג כלכלנים ב-168 עובדים - מ-298 ל-466 עובדים - גידול של כ-56%. על פי נתוני נש"ם עולה שבארבעת הדירוגים, כ-60% מהעובדים שהצטרפו משנת 2008 לשירות המדינה נקלטו, בחוזים מיוחדים. יוצא אפוא שהיוצא מהכלל הפך לכלל.

הצורך בהסדרת כללים לקליטת המועסקים

1. הסמכות לקבוע כיצד יועסק עובד - בכתב מינוי או בחוזה מיוחד - נתונה במקורה בידי הממשלה, אשר מיישמת זאת באמצעות נש"ם. כדי לאפשר העסקה בחוזה מיוחד כיוצא מהכלל ובאופן שנקבע בתקנות, היה על נש"ם להגדיר באמצעות חוזר או באמצעות נהלים את התבחינים לקביעה מהי "משרה חיונית" ומיהו "עובד חיוני" שיועסק באמצעות חוזה מיוחד. כמו כן היה עליה להגדיר מהם סוגי התפקידים ומהם ההשכלה והניסיון הנדרשים במקרים כאלה. נמצא שנש"ם לא עשתה כן (למעט בדירוג כלכלנים), ולכן נותר הדבר נתון לשיקול דעתה בהתאם לכל עובד ועובד.

2. בהיעדר ההגדרות הללו נמצא שנש"ם הרחיבה בפרשנותה את אפשרות השימוש בחוזה מיוחד לעובד חיוני, כך שכיום כל עובד בעל תואר אקדמי זכאי לחוזה מיוחד בדירוג האקדמאים.

כמו כן הוחלט כי בעלי רישיון עריכת דין המועסקים במשרה משפטית זכאים גם הם להיות מועסקים באמצעות חוזה מיוחד. נוכח הזמן הרב שחלף מאז שנבחן הנושא ולנוכח הנסיבות המשתנות, ובהן העובדה שעל פי רישומי לשכת עורכי הדין, רשומים בשנת 2012 בישראל מעל ל-63,000 עורכי דין, ראוי היה שנש"ם תבחן אם אכן מתקיימים תנאיה של תקנה 1(3), ואם אכן קיים קושי בגיוס משפטנים לשירות המדינה שלא באמצעות חוזה מיוחד; וכן ראוי היה שתתאים את הקריטריונים למצב השוק.

במקרים מעטים קבעה נש"ם תבחינים למתן חוזה מיוחד, למשל שלא יינתן חוזה זה לאקדמאי המועסק במשרה בדירוג המינהלי. הביקורת מצאה כי נש"ם לא עמדה בתבחינים שהיא עצמה קבעה, למשל בכך שאישרה למשרדים להתקשר בחוזה מיוחד גם עם מי שהועסק בדירוג המינהלי.

הארכת חוזה העסקה מול הצורך בגמישות

כאמור, ייחודו של חוזה מיוחד כפי שנקבע בתקנות ובתקשי"ר הוא שתוקפו קצוב בזמן, בין היתר, כדי לאפשר השגת גמישות בהעסקה שאינה קיימת לגבי עובדים קבועים.

הביקורת העלתה כי נכון למועד סיום הביקורת פועלים משרדים להארכת החוזים המיוחדים באופן פורמלי ואוטומטי, בלי להעריך את תפקוד העובד ובלי לשקול שיקולים רלוונטיים, כגון צורכי התפקיד והיבטים תפקודיים; כמו כן העלתה הביקורת כי נש"ם, בפיקוחה על סמכות זו שאָצְלָה למשרדים, לא מנעה זאת. יתרה מכך, גם אם יש סימן לבעייתיות כלשהי בהמשך העסקה, זו אינה מביאה לנקיטת הליכים לסיום החוזה.

בחירת העובד בחוזה מיוחד או בהעסקה לפי כתב מינוי

1. גיוס עובדים ואיוש משרות בשירות המדינה מבוצעים באמצעות נש"ם ועל פי חוק המינויים כמפורט להלן: הכרזתה של נש"ם על משרה פנויה או על משרה העומדת להתפנות, ובחירת המועמד הראוי ביותר מבין הכשירים באמצעות מכרזים, אגב שמירה על שוויון ההזדמנויות הניתן למועמדים.

הביקורת העלתה כי במכרזים אשר מפרסם אגף המכרזים בנש"ם למשרות בעבודה צמיתה , בדירוגים המאפשרים העסקה באמצעות חוזה מיוחד, ובכלל זה מומחים (ראו להלן - בפרק על חוזה מומחים), לא צוינה העובדה שיש אפשרות להעסקה באמצעות חוזה מיוחד, וממילא לא צוין שמדובר ב"משרה חיונית", היות שכאמור זו לא הוגדרה על ידי נש"ם. ציון עובדה זו חשוב הן משום שכך מחייבים הכללים והן משום שיש לכך השפעה רבה על תנאי העסקתו של העובד. אי-הפרסום של עובדה זו פוגע בערכים מהותיים בשירות הציבורי - שוויון בין שווים, שקיפות ומינהל תקין.

2. עמדת נש"ם היא כי אין מניעה מהעברת עובדים בשירות המדינה, המועסקים באמצעות כתב מינוי (בתנאים מסוימים), להעסקה באמצעות חוזה מיוחד, וכי הבחירה בין אופני ההעסקה נתונה בידי העובד עצמו. אולם נש"ם לא קבעה נהלים או הוראות המסדירות מעבר כזה.

עמדת נש"ם משקפת מצב שבו היא משתמשת בחוזה המיוחד שלא למטרה שלשמה הוא נועד. במקום להשתמש בו כאמצעי לגיוס עובדים חיוניים, שאי-אפשר להעסיקם בדרך אחרת בשירות הציבורי לתקופה קצובה, משמש החוזה המיוחד אמצעי לשדרוג תנאי העסקתם של עובדים קיימים (ראו להלן - בפרק על חוזה מומחים), וכל זאת ללא שקיפות, בדרך הפוגעת בשוויון.

חוזה מומחים

1. דירוג "מומחים" (להלן - חוזה מומחים) הוא אחד הדירוגים המשמשים את נש"ם לקביעת תנאי ההעסקה באמצעות חוזה מיוחד לפי תקנה 1(3). על פי נתוני נש"ם הועסקו במרץ 2012 בחוזה זה כ-370 עובדים. מתכונת ההעסקה בחוזה מומחים נועדה לאפשר באופן חריג העסקה בתנאי שכר גבוהים יותר מן המקובל בשירות המדינה, אם נדרשת העסקת אדם בעל מומחיות מיוחדת, שאי-אפשר להעסיקו בתנאי השכר המקובלים בשירות המדינה.

נש"ם לא הסדירה את הנושא באמצעות חוזר או נהלים, וממילא אלה לא היו ידועים למשרדים. בהיעדר נהלים והנחיות ניתן חוזה מומחים גם לעובדים אשר אינם בעלי מקצועות וכישורים ייחודיים, וכמו כן נעשה בו שימוש לשדרוג תנאי העסקתם של עובדים המועסקים כבר בשירות המדינה. יש לציין כי בעקבות הביקורת גיבשה נש"ם נוהל העסקה בחוזה מומחים בשירות המדינה, וזה פורסם למשרדים באוקטובר 2012.

2. על פי הנחיות הנציב, התקשרות בחוזה מומחים מותנית באישור ועדת חריגים בראשות הנציב. סגן נציב שירות המדינה למשרדי הממשלה וליחידות הסמך, מר מוטי אהרוני (להלן - סגן הנציב), אישר בפועל התקשרויות בחוזי מומחים, כאשר החלטתו בדבר מתן תנאי העסקה ייחודיים ומיטביים ניתנה ללא תבחינים וללא הליך של דיון בפורום נרחב - ללא שקילה, הנמקה ותיעוד.

העסקת עובדים לפני מכרז

הוראות התקשי"ר מאפשרות העסקה זמנית של עובדים במשרה תקנית לפני מכרז באמצעות מינוי בפועל ובאמצעות מילוי מקום , רק בהתקיים נסיבות יוצאות מהכלל , היות שהעסקה באופן זה פוגעת בעקרון השוויון במכרז, ומקנה לעובדים הללו יתרון על פני מועמדים אחרים.

בביקורת נמצא כי בכ-28% מהחוזים המיוחדים שנבדקו הועסקו העובדים קודם לכן במילוי מקום, במינוי בפועל או כעובדי קבלן טרם זכייתם במכרז. כלומר עקרון השוויון, שהוא עיקרון מרכזי במכרז של כל רשות ציבורית, נפגע בכך שניתן לעובד, שהועסק במשרד טרם המכרז, יתרון מקדמי . אי-הקפדה בנידון חמורה ופוגעת בתדמית השירות הציבורי.

דיווחי הממונה על השכר

על פי סעיף 33א(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ח-1985, נדרש הממונה על השכר להגיש לכנסת, מדי שנה, דין וחשבון שיכלול סקירה וממצאים לגבי עובדים בגופים בשירות הציבורי, ובכלל זה נתונים בדבר תנאי השכר ובדבר מספר העובדים המועסקים בגופים בהיקפי המשרות השונים. הממונה על השכר נדרש להציג בדוח גם את הנתונים לגבי שנת הכספים הקודמת.

נמצא כי הדין וחשבון על הוצאות שכר של העובדים המועסקים בשירות המדינה, בגופי הביטחון ובשירות בתי הסוהר לשנת 2010, שפרסם הממונה על השכר, מתייחס באופן חלקי להעסקת עובדים באמצעות חוזים מיוחדים. כך, בטבלה המשווה בין מספר העובדים, בין מספר המשרות ובין גובה השכר בשנת 2009 לשנת 2010, מוזכרים רק 13 דירוגים מתוך 48 הדירוגים הקיימים. לפיכך דיווח הממונה על השכר בדוח שלו על 3,753 מועסקים בלבד בחוזים מיוחדים, אף שמספרם גבוה בהרבה. בכך נמנעים מהציבור מידע ושקיפות בדבר השימוש הנרחב שנעשה בחוזה מיוחד להעסקת עובדים בשירות המדינה.

סיכום והמלצות

קיימת חשיבות מיוחדת בשמירה על התנהלותו התקינה של השירות הציבורי בכל הקשור לאופן העסקת עובדי שירות המדינה ולתנאי העסקתם. חשיבות זו נובעת מהרצון לחזק את אמון הציבור בטוהר הליכי המינוי; מההכרח להילחם בתפיסות הקיימות בציבור הרחב באשר למשרתי הציבור ולתנאי העסקתם; מהצורך שכספי ציבור ישמשו למטרה שלשמה הוקצו, ובאופן ראוי.

גיוס כוח אדם איכותי וכן שימור המשאב האנושי בשירות המדינה, הידע והניסיון שרכש הם ערכים שראוי כי נש"ם תחתור להגשמתם. על פי דין ניתן להעסיק עובדים באמצעות חוזים מיוחדים, ולכן אין בממצאי הדוח כדי לומר כי אין לעשות זאת; אולם מן הראוי לנצל אפשרות זו רק לאחר בחינת הנושא בעבודת מטה מסודרת, באמצעות כלים ותמריצים ייעודיים ובאופן אחיד בכלל שירות המדינה, ותוך כדי שקיפות מלאה.

הביקורת מצאה כי נש"ם, בהיותה הגוף האמון על גיוס והעסקת עובדים בשירות הציבורי, לא עשתה שימוש במסלול העסקה על פי חוזה מיוחד בהתאם לתקנה 1(3), ואף השתמשה בחוזה זה שלא למטרה שלשמה נועד, בייחוד בחוזים המיוחדים למומחים.

ממצאי דוח זה מלמדים שיש צורך כי נש"ם, בשיתוף הממונה על השכר, יסדירו באופן מערכתי את דרכי ההעסקה בשירות המדינה, בין שבמסגרת הוועדה שהוקמה בהחלטת הממשלה לבחינת ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, ובין שבמסגרת אחרת. בכלל זה עליהם לפעול בנושאים האלה: קביעת הסדרי העסקה אשר יעניקו למשרדי הממשלה את הגמישות הניהולית הראויה, אך יעלו בקנה אחד עם הוראות התקשי"ר ועם מטרותיהן; הגדרת מדיניות אחידה, שקופה ושוויונית בכל הנוגע לסוגי המשרות ולסוגי העובדים שיועסקו באמצעות חוזים מיוחדים; קביעה ופרסום של נהלים ברורים ומחייבים, המתייחסים לכל אחד משלבי העסקה בחוזה מיוחד, ופיקוח כי אלה מבוצעים באופן המשרת את מטרת החוזה המיוחד; על נש"ם לפרסם ביתר שקיפות את אפשרויות ההעסקה הקיימות ואת האופן שבו הן מנוהלות; על הממונה על השכר לפעול לפרסום הנתונים כנדרש ממנו בחוק, כך שלמקבלי ההחלטות ולציבור יהיה מידע זמין בנושא; על נש"ם להנחות את משרדי הממשלה לעשות שימוש נכון ומבוקר בסמכויות שאָצְלָה להם, ועל משרדי הממשלה לפעול בהתאם לכללים שתקבע נש"ם.