חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), הסדיר את המבנה, את התפקידים ואת הסמכויות של מוסדות התכנון בישראל. על פי החוק, התכנון בארץ נעשה בשלוש רמות: ברמה הארצית, ברמה המחוזית וברמה המקומית. עוד נקבעו בחוק גופי התכנון האחראים לכל רמת תכנון ולסוגי התכניות שבאחריותם. לתכנון ברמה הארצית אחראית המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית), ולצדה פועל מינהל התכנון במשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון) שהוא דרג מקצועי ומינהלי. לתכנון ברמה המחוזית אחראיות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה ולצדן לשכות התכנון המחוזיות שבודקות את התכניות, מכינות אותן לדיון בישיבותיהן של הוועדות המחוזיות ומגבשות המלצות בעניינן.
תפקידיהם של הוועדות המחוזיות הם, בין היתר, קביעת מדיניות תכנון בתחום המחוז, בעיקר באמצעות הכנת תכניות מתאר מחוזיות וטיפול בתכנון המתארי המקומי, טיפול שוטף בתכניות מפורטות שבסמכותן על פי לוח זמנים שנקבע בחוק ובקרה על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2011-מאי 2012 קיים משרד מבקר המדינה ביקורת על היבטים בהליכי התכנון בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום (להלן - הוועדה המחוזית). בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה קריית מלאכי ובאר טוביה. חלק מהנתונים בדוח זה עודכנו במועד מאוחר יותר.
עיקרי הממצאים
תכנון מתארי מחוזי
1. תכנון מתארי מחוזי אמור לבטא את כיווני הפיתוח הפיזי הרצויים למחוז בהתאם לעקרונות תכניות המתאר הארציות. החוק הטיל על הוועדות המחוזיות להכין את תכניות המתאר המחוזיות. בתמ"א 35 נקבע כי הוועדות המחוזיות יכינו ויגישו למועצה הארצית, לפי הצורך, תכניות מתאר מחוזיות שיחולו, ככל האפשר, על אזור תכנון שלם או על כמה אזורי תכנון שלמים.
תכנית מתאר מחוזית למחוז הדרום תמ"מ 14/4 אושרה בינואר 2000. בשנים שלאחר מכן אושרו 48 תכניות מתאר מחוזיות חלקיות (המתקנות או מפרטות את תמ"מ 14/4) - ארבע מהן עוסקות בתכנון אזורי . שבע תכניות נוספות נמצאות בהליכי תכנון - אחת מהן עוסקת בתכנון אזורי. נמצא כי הוועדה המחוזית לא יזמה את הכנתן של תכניות המתאר המחוזיות הנמצאות כיום בשלבי הכנה, ואת הכנתן יזמו גורמים אחרים ובהם מינהל התכנון ולא הוועדה המחוזית.
2. תכנית מתאר מחוזית חלקית, שחלה על מרחב "דרכי הבשמים וארץ המכתשים" בנגב הדרומי ובערבה, מעגנת עקרונות שאומצו בהחלטת ממשלה, והיא בעלת חשיבות רבה לשמירת ערכי טבע ונוף ייחודיים במכתשים, לשמירת ערכי תרבות ומורשת ולפיתוח בר קַיָּמָה של מרכיבים תיירותיים וכלכליים של אזור הנגב.
בינואר 2010 המליצה ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן - הוולנת"ע) לפני המועצה הארצית על הפקדת התכנית בתנאים. ביוני 2010 הוצגה התכנית למועצה הארצית והתקיים דיון בעניינה. אולם לאחר הדיון לא התקיימה הצבעה בנושא. מאז ועד פברואר 2012 לא הושגה התקדמות ממשית, ועד מועד סיום הביקורת לא הובאה התכנית בשנית לדיון במועצה הארצית, למרות חשיבותה והמשאבים הרבים שהושקעו בהכנתה. על מינהל התכנון והוועדה המחוזית לפעול ביתר נחישות להשלמתה של התכנית.
תכנון מתארי מקומי
1. התכנון המתארי המקומי נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופיו של היישוב ואת כיווני התפתחותו העתידית.
לשש רשויות מקומיות בתחום מחוז הדרום אין תכנית מתאר כוללת כלל, ל-23 רשויות אחרות יש תכניות מתאר שאושרו לפני 20 שנה ויותר, ורק לתשע רשויות מקומיות יש תכניות מתאר שהוכנו לפני פחות מ-20 שנה.
על פי נתוני הוועדה המחוזית, במועד הביקורת, מרץ 2012, נמצאו שש תכניות מתאר כוללות בשלבי טיפול שונים של הוועדה המחוזית . ארבע תכניות מתאר שהוועדה המחוזית החליטה להפקידן בתנאים שונים בשנים 2005-2007, כארבע עד שבע שנים לפני מועד סיום הביקורת - טרם הופקדו בפועל, חלקן בשל אי-מילוי תנאי ההפקדה על ידי היזם, וחלקן בשל התמהמהות לשכת התכנון המחוזית בבדיקת תכניות המתאר לאחר שתוקנו. הוועדה המחוזית החליטה על הפקדתן בתנאים של תכניות המתאר של שדרות, נתיבות וערד בלא שלשכת התכנון מסרה את הערות הבדיקה התכנונית המוקדמת לתיקון תכניות אלה כנדרש; ההערות לתיקון שתיים מהתכניות נמסרו רק כארבעה עד שישה חודשים לאחר שהוחלט להפקידן, ואילו הערות לתיקון תכנית המתאר ערד לא נמסרו עד מועד סיום הביקורת, שלא לפי הוראות החוק.
2. באוגוסט 2007 החליטה הוועדה המחוזית לאשר הודעה על הכנת תכנית מתאר מקומית למרחב הביוספרי של מזרח לכיש. בהתאם להחלטות ממשלה דנה ואישרה הוועדה המחוזית בשנים 2005-2011 תכניות מפורטות להקמת ולהרחבת יישובים, כדי ליישב בהם את מפוני חבל עזה. במהלך הדיונים בתכניות קבעה הוולנת"ע, בפברואר 2008, כי על הוועדה המחוזית לקדם "את התכנית המקומית למזרח לכיש במהרה, על מנת להשלים את תכנונו של אזור זה באיזון הראוי ובלוח זמנים קצר". נמצא כי הליכי אישור התכנית למזרח לכיש התעכבו: אף שהוולנת"ע אישרה את התכנית להפקדה בתנאים במרץ 2010, רק כעבור שנתיים וחצי - באוקטובר 2012 - אחרי מועד סיום הביקורת, פורסמה התכנית להפקדה לאחר מילוי התנאים.
הטיפול בתכניות מפורטות
1. חוק התכנון והבנייה קובע כי הוועדה המחוזית תדון בתכנית שבסמכותה לאחר שנבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת. מינהל התכנון ולשכת התכנון המחוזית לא הכינו הנחיות שמהן ניתן ללמוד מה תכלול הבדיקה התכנונית המוקדמת בנוגע לסוגים השונים של התכניות, ומהן הדרישות שעל מגיש התכנית למלא לפני הפקדת התכנית.
2. נמצא, כי משך הטיפול ממועד קבלת תכנית מפורטת עד פרסום אישורה היה 27.3 חודשים בממוצע. מקבלת התכנית עד עמידתה בתנאי הסף עברו 87.8 ימים בממוצע; מהם 39 ימים בממוצע שנדרשו לבדיקת התכנית על ידי לשכת התכנון המחוזית (להבדיל מהזמן שנדרש ליזמים להשלים את מילוי התנאים); במועד סיום הביקורת, מאי 2012, היו 221 תכניות בשלב הבדיקה המוקדמת או בשלב תיקון התכנית על ידי היזם בעקבות הערות לשכת התכנון, מהן 84 תכניות נמצאו בשלבי בדיקה תכנונית מוקדמת יותר משנה; באותו מועד היו 251 תכניות שהוועדה המחוזית החליטה להפקידן בתנאים, כשב-80 מהן לא מולאו התנאים אף שהוחלט להפקידן יותר משנה קודם לכן. התמשכות הליכי הטיפול בתכניות אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, הקובעות מועדים לביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת ולמילוי תנאי ההפקדה.
תכנית מפורטת להרחבת העיר קריית מלאכי
1. על מקרקעין שבתחום עיריית קריית מלאכי והמועצה האזורית באר טוביה (להלן - המקרקעין) חלה תכנית מפורטת שאושרה וקיבלה תוקף בשנת 1993 על פי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990 (להלן - התכנית הוול"לית). הוועדה המחוזית החליטה באפריל 2009 להאריך את תוקף התכנית בחמש שנים, על אף שקבעה שהתכנית אינה עומדת באמות מידה עדכניות מבחינת היבטי התכנון, התשתית וצרכי העיר הנוכחים.
2. ביוני 2011 הפקידה ועדת המשנה של הוועדה המקומית קריית מלאכי תכנית בסמכותה - החלה על כ-85.8 דונם מהמקרקעין שבתחום התכנית הוול"לית. התכנית מתירה בניית 382 יחידות דיור. במרץ 2012 הודיע יו"ר הוועדה המחוזית כי התכנית שבנדון נקבעה כתכנית שאינה טעונה אישור לפי סעיף 109(א) לחוק, על אף החלטה קודמת של הוועדה מדצמבר 2009, ולפיה בנייה נוספת על פי התכנית הוול"לית עלולה להחריף את המחסור בשטחים ציבוריים פתוחים ובשטחים המיועדים למוסדות ציבור.
3. בספטמבר 2011 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד בתנאים תכנית מפורטת החלה על המקרקעין, שהגיש לה יזם פרטי, בלי שהיא נבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת. רק בפברואר 2012- כ-300 ימים לאחר שהוגשה התכנית וכ-150 ימים אחרי שהוחלט להפקידה בתנאים - מסרה לשכת התכנון ליזם את הערותיה כפי שעלו מהבדיקה התכנונית המוקדמת.
התכנית הופקדה בתנאים לפני שגובשו בה עניינים מהותיים המבטיחים את האינטרס הציבורי - שטחי הציבור הפתוחים, מערכת התחבורה, היקפי המסחר וגובה הבניינים.
חלק מהמקרקעין הם בבעלות המועצה האזורית באר טוביה ונמצאים במרחב התכנון של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה באר טוביה, כאשר חלק מהתשתיות המיועדות - ניקוז, ביוב ותנועה - עוברות בתחום השיפוט של המועצה האזורית. הפקדת התכנית בתנאים נעשתה בלי שהוועדה המחוזית הודיעה למועצה האזורית ולוועדה המקומית באר טוביה על הדיון בתכנית. בהיעדר תיאום עמן, עולה חשש שיתעכב ביצועם של פתרונות המבטיחים שהתשתיות יתאימו לצורכי היישוב, אף שהם חיוניים לקיום התכנית ולמניעת עיכובים במימושה.
סיכום והמלצות
הוועדה המחוזית מופקדת על הכנתן של תכניות המתאר המחוזיות בתחומה. לתכניות אלו יש חשיבות רבה, והן אמורות לבטא את כיווני הפיתוח הפיזי הרצויים למחוז בהתאם לעקרונות תכניות המתאר הארציות. לשם כך נדרשת מעורבותה ופעילותה של הוועדה המחוזית בייזום ובקידום תכניות המתאר.
תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך חשוב מאוד בפיתוחו של היישוב ובהתמודדות עם סוגיות חברתיות, כלכליות וסביבתיות ועל הוועדה המחוזית ולשכת התכנון להשקיע מאמצים מרביים בקידומן. על הוועדה ולשכת התכנון להעביר ליזמים את הערותיהם על התכניות המוגשות להן בזמן סביר, כדי שיוכלו לעמוד במועדים שנקבעו בחוק, ולקדם את פיתוחם של היישובים שבתחומן.
על מינהל התכנון ולשכת התכנון המחוזית לפרסם הנחיות עדכניות בנוגע לדרישות בדיקת תנאי הסף והבדיקה התכנונית המוקדמת, לשם ייעול הליכי הטיפול בתכניות וקיצורם, ולמנוע מצב שהוועדה המחוזית תדון בתכניות שלא התקיימו בהן כל התנאים המוקדמים והעקרוניים. על הוועדה המחוזית לדרוש מלשכת התכנון להגיש את הערותיה בכתב בעקבות הבדיקה התכנונית המוקדמת לפני הדיון בהפקדת התכנית, כנדרש בחוק.
על מנת להימנע ממצב בלתי רצוי ובו ההליכים למילוי תנאי ההפקדה מתארכים יתר על המידה, על הוועדה המחוזית להקפיד להפקיד בתנאים רק תכניות שבהן מולאו התנאים המוקדמים והעקרוניים. הפקדת תכנית מפורטת בתנאים שטרם גובשו אינה ראויה, והיא עלולה לעכב את קידום התכנית.
על הוועדה המחוזית להמריץ את היזמים להשלים את התנאים הנדרשים בתוך הזמן הקצוב. ביטולה של תכנית ורישומה מחדש מיד כתכנית הנמצאת בשלבי תכנון אינו עולה בקנה אחד עם מטרה זו ואף מסכל את האפשרות לקיים בקרה על תכניות שמתארכות זמן רב מדי.