המונח "לקויות למידה" מתייחס למגוון רחב של ליקויים קוגניטיביים הבאים לידי ביטוי בקשיים משמעותיים בשימוש בכישורים של קשב וריכוז, שפה, קריאה, כתיבה, המשגה ותפקוד ניהולי או ביכולות חישוביות, חברתיות או רגשיות, הפוגעים ביכולת הלמידה של בעל הלקות. פונקציות חשיבה מסוימות של בעלי לקויות למידה יעילות פחות מאחרות, ואילו פונקציות חשיבה אחרות שלהם עשויות להיות תקינות ואף ברמה גבוהה מהממוצע. לקויות למידה עלולות לפגוע בסיכוייהם של תלמידים רבים לממש את יכולתם לרכוש השכלה גבוהה, שהיא בבחינת מפתח להתפתחות האישית של הפרט ולתרומתו לחברה. בשנים עברו היה קושי לאתר את הליקויים הללו, אולם במשך הזמן פותחו שיטות מתקדמות לאיתורם ולטיפול בהם.
מבקר המדינה מדגיש במיוחד את הצורך בשמירת זכויותיהן של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ושם על כך דגש במסגרת דוחות הביקורת, וביניהם דוח זה.
בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת חל גידול מתמיד הן במספר הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה שאובחנו והוכרו כבעלי לקויות למידה והן בשיעורם מקרב כלל הסטודנטים, המוערך ב-10%-15% . בשנת הלימודים האקדמית התשע"א (2010-2011) היה שיעורם במוסדות להשכלה גבוהה שמתקצבת הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - ות"ת) כ-14%.
משנת 1995 הוקמו מרכזי תמיכה לסטודנטים לקויי למידה בעשרות מוסדות על-תיכוניים, ובשנת 2012 כבר מופעלים מרכזים אלה בלמעלה מ-55 מוסדות. משנת הלימודים התש"ס (1999-2000) מקצה ות"ת כ-3-4 מיליון ש"ח בשנה לתמיכה בפעילות הסיוע לסטודנטים לקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה שהיא מתקצבת. כמו כן, משנת 2007 מופעלת מערכת ממוחשבת לאבחון מועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה (להלן - מת"ל) במרכזי אבחון ברחבי הארץ, אשר פותחה ביזמת ות"ת באמצעות המרכז הארצי לבחינות ולהערכה (להלן - מאל"ו).
אחד הקשיים העומדים בדרכם של לקויי למידה לרכישת השכלה גבוהה הוא הבחינה הפסיכומטרית, אשר הציון בה הוא אחד משני הפרמטרים העיקריים לקבלה ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה (הפרמטר השני הוא ציוני בחינות הבגרות). מאל"ו, האחראי לביצוע הבחינות הפסיכומטריות בישראל, אחראי לאישור וביצוע ההתאמות הנדרשות לנבחנים לקויי למידה.
החוק העיקרי המסדיר את הנושא הוא חוק זכויות תלמידים עם לקות למידה במוסדות על-תיכוניים, התשס"ח-2008 (להלן - חוק הזכויות), אשר מטרתו לעגן את זכותם של מועמדים ללימודים ושל תלמידים עם לקות למידה לקבל התאמות לצורכיהם המיוחדים, הן בתהליך הקבלה למוסדות על-תיכוניים והן במסגרת לימודיהם במוסדות אלה. חוק נוסף הוא חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק השוויון), שנועד לעגן את זכותו של אדם עם מוגבלות להשתתפות שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, וכן לתת מענה הולם לצרכיו המיוחדים באופן שיאפשר לו לחיות את חייו בעצמאות מרבית, בפרטיות ובכבוד, תוך מיצוי מלוא יכולתו. חוק השוויון חל על אנשים עם מוגבלות פיזית, נפשית או שכלית לרבות קוגניטיבית ובכלל זה לאנשים בעלי לקויות למידה.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-אוקטובר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בנושא הטיפול בבעלי לקויות למידה המועמדים ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת או הלומדים במוסדות אלה. בין היתר נבחנו החקיקה וטיפול משרד החינוך בנושא; ההיבטים בטיפול של המוסדות להשכלה גבוהה בסטודנטים לקויי למידה; הנגשת הלימודים לסטודנטים לקויי למידה באמצעות דרכי הוראה מותאמות לצרכיהם; פעילות המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) וות"ת בנושא טיפולם של מוסדות להשכלה גבוהה בסטודנטים לקויי למידה; פיתוח מערכת ממוחשבת לאבחון לקויי למידה; מעורבות ועד ראשי האוניברסיטאות (להלן - ור"ה) בנושא סטודנטים לקויי למידה; והטיפול במועמדים לקויי למידה ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה. הבדיקה נעשתה במל"ג-ות"ת, בוור"ה ובמשרד החינוך. נוסף על כך, שלח משרד מבקר המדינה שאלון ל-29 מוסדות שמתקצבת ות"ת (שמונה אוניברסיטאות ו-21 מכללות אקדמיות) בעניין הטיפול בסטודנטים לקויי למידה. כמו כן נעשו בדיקות השלמה ביחידת רשם העמותות ברשות התאגידים.
עיקרי הממצאים
החקיקה בנושא
1. חוק הזכויות הטיל על שר החינוך, לאחר התייעצויות עם גורמים שונים, לקבוע בתקנות הוראות לשילוב של בעלי לקויות למידה בלימודים במוסדות על-תיכוניים. החוק פורסם עוד באפריל 2008 וקבע שתקנות על פיו יובאו לאישור ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת עד ינואר 2009, אולם במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2012, עדיין לא הותקנו התקנות על פי החוק.
2. העיכוב האמור בהתקנת התקנות נגרם בגין כמה גורמים: (א) ועדה לגיבוש עקרונות לכתיבת התקנות, בראשות ד"ר ליאורה מרידור (להלן - ועדת מרידור), מונתה רק באוגוסט 2009; (ב) לא הוקצה פרק זמן מוגבל לעבודת הוועדה, והיא החלה את עבודתה רק באוקטובר 2009 וסיימה אותה במאי 2011; (ג) לא נעשה די על מנת ליישב מוקדם ככל האפשר חילוקי דעות מתמשכים בין משרד החינוך, מל"ג ומשרד הבריאות בנושא רישוי מאבחני לקויות למידה, הכרה בהם וכן הכרה בכלי אבחון.
3. על מנת לגבש, בהתאם להמלצות ועדת מרידור, תקנות בנושא רישוי מאבחני לקויות למידה וההכרה בהם ובכלים לאבחון הלקויות, נדרשו תיקונים בחוק הזכויות. לצורך כך הוכן במשרד החינוך, בסיועה של מל"ג, תזכיר חוק אשר נעשו בו כמה תיקונים ואושר עקרונית כטיוטת חוק בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2012. מהאמור בטיוטת החוק עולה כי אם לוח הזמנים שצוין בו יבוצע כמתוכנן, הרי שחוק הזכויות ייושם במלואו בעיכוב העשוי להגיע לשש שנים ויותר.
4. ועדת מרידור גיבשה את המלצותיה לגבי מגוון נושאים מהותיים שהיה צורך להתקין תקנות בעניינם על פי חוק הזכויות. משרד החינוך החל בבדיקת הסוגיות היסודיות השנויות במחלוקת בינו לבין משרד הבריאות - מיהו מאבחן מוכר ומהו אבחון מוכר לעניין לקויי למידה - ונמנע מלעסוק בנושאים האחרים, אף שאת התקנת התקנות בעניינם היה אפשר לקדם בלא להמתין ליישוב המחלוקת האמורה.
5. למרות שחוק השוויון הטיל על שר החינוך לקבוע הוראות בדבר התאמות הנגישות הנדרשות של מוסדות על-תיכוניים ושל שירותי ההשכלה שהם נותנים לבני אדם עם מוגבלויות, במועד סיום הביקורת עדיין לא הותקנו תקנות ולא נקבעו הסדרים ונורמות להתאמת הנגישות של שירותי ההשכלה ללקויי למידה.
היבטים בטיפול של המוסדות להשכלה גבוהה בסטודנטים לקויי למידה
1. ב-27 מ-29 המוסדות להשכלה גבוהה שנבדקו פועלים מרכזי תמיכה, אולם אלה נבדלים זה מזה במידה ניכרת, בין היתר בהיקף ובמגוון של השירותים הניתנים במסגרתם וכן במספר אנשי הצוות המקצועי המועסקים בהם.
2. נמצאה שונות גבוהה בין המוסדות להשכלה גבוהה בעניין הנתונים על שיעור הסטודנטים שהיו רשומים כבעלי לקויות למידה במוסד מבין כלל הסטודנטים הלומדים בו. שיעור זה עשוי ללמד, בין היתר על הבדלי מדיניות בין המוסדות בנושא מתן שירותים לסטודנטים לקויי למידה ובכל הנוגע ליחסם לאבחונים בתחום זה.
3. נמצאה שונות גבוהה בין המוסדות מבחינת הסכום שהם מקצים לטיפול בסטודנט לקוי למידה. הדבר תומך בממצא האמור לגבי ההבדלים בשירות שמעניקים המוסדות לאוכלוסייה זו.
4. ב-24 מ-29 המוסדות להשכלה גבוהה יש נהלים או תקנון המפרטים את זכויות הסטודנטים לקויי הלמידה, את הנדרש מהם על מנת לקבל מהמוסד הכרה כלקויי למידה ואת ההתאמות לעניין זה. רק בארבעה מהמוסדות יש נהלים או תקנון המיועדים לחברי הסגל המינהלי והאקדמי והמפרטים את חובותיהם כלפי סטודנטים לקויי למידה; בשישה מוסדות אחרים יש נהלים או תקנון חלקיים בלבד המיועדים לחברי הסגל המינהלי והאקדמי.
הנגשת הלימודים ללקויי למידה באמצעות דרכי הוראה מותאמות לצורכיהם מרבית המוסדות לא הוציאו הנחיות בכתב לחברי הסגל האקדמי בדבר דרכי הוראה מותאמות לסטודנטים לקויי למידה ולא קיימו פעולות הסברה שוטפות בקרב הסגל האקדמי והמינהלי בעניין הטיפול בלקויי למידה. אשר למוסדות המעטים שקיימו פעולות הסברה כאמור, רובם לא התייחסו לצורך בהתאמת דרכי ההוראה ללקויי למידה.
טיפול מל"ג וות"ת בנושא סטודנטים לקויי למידה
1. אף שבשנים האקדמיות התש"ס-התשע"א (1999-2011) חל גידול משמעותי הן במספר המוסדות להשכלה גבוהה שפנו לוות"ת לקבלת תקציב לטיפול בסטודנטים לקויי למידה (כ-53%); הן במספר הסטודנטים לקויי הלמידה שלמדו במוסדות אלה (מאות אחוזים); הן במספר שעות הטיפול בהם (מאות אחוזים) - כמעט לא חל שינוי בתקציב שהקצתה ות"ת לנושא. עקב כך למעשה צומצם במידה ניכרת התקציב הממוצע לטיפול בסטודנט לקוי למידה במוסדות אלה בשנים האמורות.
2. מליאת מל"ג ומליאת ות"ת דנו בנושא הטיפול בסטודנטים לקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה פעמים מעטות בלבד בשנים 2004-2012 ואף זאת במסגרת דיוני התקציב השנתי בלבד.
פיתוח מערכת ממוחשבת לאבחון לקויי למידה
1. נמצא כי כל המוסדות להשכלה גבוהה מכירים באבחונים המבוססים על בחינת המת"ל, אולם רובם מכירים גם בתוצאות של אבחונים אחרים , לפי בחירת כל מוסד. מכאן שאין אחידות בין המוסדות מבחינת סוג האבחונים שנחשבים בעיניהם לקבילים. דבר זה עלול לפגוע במועמדים ללימודים ובסטודנטים לקויי למידה שביצעו אבחון שרק חלק מהמוסדות מכירים בו, ועקב כך נאלצים להוציא כספים על אבחונים נוספים או לוותר על זכותם להתאמות ולקבלת סיוע לימודי.
2. אף שחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, חל על מל"ג וות"ת, החליטה ות"ת להטיל על מאל"ו את פיתוח מת"ל בלא שהתקיים מכרז על פיתוח המערכת בין כמה מציעים ולחלופין בלא שהתקיים הליך של "פטור ממכרז". רק באפריל 2011, תשע שנים לאחר שהוחל בפיתוח מערכת מת"ל ושבע שנים לאחר סיום פיתוח הגרסה הניסיונית, לאחר שוות"ת כבר שילמה למאל"ו כשני מיליון ש"ח לפיתוח מערכת מת"ל, וכארבע שנים לאחר שהמערכת החלה לפעול - רק אז חתמה מל"ג עם מאל"ו על הסכם שתחולתו רטרואקטיבית להסדרת השימוש במערכת והזכויות בה.
פיתוח מערכת ממוחשבת בשפה הערבית לאבחון לקויי למידה
מת"ל אינה מאפשרת אבחון לקויות למידה של מועמדים למוסדות להשכלה גבוהה ושל סטודנטים דוברי ערבית. בשנת 2007, לאחר סיום פיתוח מערכת האבחון לאוכלוסייה הדוברת עברית והפעלתה, ביקשה ועדה של מל"ג הצעת מחיר להסבת המערכת גם למגזר דוברי הערבית; אולם עד אוקטובר 2012, כחמש שנים לאחר שהופעלה המערכת בעברית, הוועדה האמורה לא פעלה די על מנת שמערכת מת"ל תותאם לאבחון של מועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה דוברי ערבית. מצב זה פוגע במועמדים ללימודים ובסטודנטים מקרב אוכלוסייה זו ויוצר חוסר שוויון בינם ובין אלה דוברי עברית.
מעורבות ור"ה בנושא מועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה
ור"ה משמש, בין היתר, כפורום המתאם בין האוניברסיטאות בנושאי מדיניות המשותפים לכולן, אולם בשנים 2002-2012 מיעטו ור"ה והפורומים הפועלים במסגרתו לעסוק בנושא הטיפול במועמדים ללימודים ובסטודנטים לקויי למידה.
הפיקוח והבקרה על מאל"ו
הבחינה הפסיכומטרית משמשת, לצד בחינות הבגרות, כ"שער הכניסה" ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה בארץ. מאל"ו הוא הגוף היחיד שמקיים בחינות פסיכומטריות, לרבות בחינות המותאמות לבעלי לקויות למידה, מאז הקמתו בשנת 1981. מאל"ו הוא גם בעל הזכות הבלעדית לאספקת מערכת המת"ל, לתמיכה בה ולתחזוקתה.
1. ור"ה, המשמש בפועל כאספה הכללית של מאל"ו, ומל"ג המשמשת כמאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה, לא דנו במעמדו של מאל"ו כגורם יחידי המבצע לאורך שנים רבות את הבחינה הפסיכומטרית והמספק את מערכת בחינות המת"ל והשירותים הנלווים לה; הם גם לא דנו בנושא המעקב והבקרה המתבקשים בקשר לפעילות מאל"ו בכלל ובתחום הטיפול בבעלי לקויות למידה בפרט.
2. ור"ה לא ביקש ממאל"ו דיווחים שוטפים לגבי אופן תפקודו בנושאים השונים שבתחום אחריותו, לרבות בנושא הטיפול במועמדים בעלי לקויות למידה.
3. אף שתלונות על מאל"ו מוגשות מפעם לפעם לגורמים שונים - בהם מל"ג, ור"ה והתאחדות הסטודנטים הארצית - גורמים אלה מעבירים לבדיקתו של מאל"ו את תלונות הציבור על המרכז ואינם עוקבים אחר הליך הבירור ותוצאותיו. בפועל אין הסדר נוסף ולפיו גורם חיצוני יברר תלונות של ציבור מקבלי השירות על מאל"ו ויעקוב אחר הליך הבירור שמקיים המרכז ותוצאותיו.
4. למל"ג אין נציג בהנהלת מאל"ו, ובכך נפגעת יכולתה לעקוב אחר הקריטריונים המשמשים את מאל"ו בקבלה ובדחייה של בקשות שמגישים בעלי מוגבלויות, לרבות לקויי למידה, להיבחנות בתנאים מותאמים להם. כמו כן אף שוות"ת הזמינה את מערכת המת"ל ומימנה את פיתוחה, היא לא דרשה ממאל"ו דיווחים שוטפים על תוצאות הפעלתה.
סיכום והמלצות
שילובם של בעלי ליקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה באופן מיטבי חשוב ביותר למיצוי יכולותיהם, לרווחתם האישית ולתרומתם לחברה.
על שר החינוך להשלים בהקדם את התקנת התקנות מכוח חוק הזכויות, אשר מתעכבות משנת 2009.
על כל מוסד להשכלה גבוהה לבחון אם התקציב שהקצה לנושא זה ושירותי התמיכה שנתן לסטודנטים לקויי הלמידה די בהם למילוי צורכיהם.
משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הפעילות שנעשתה עד כה במוסדות להשכלה גבוהה להקמת מרכזי תמיכה לסטודנטים לקויי למידה, על אף היעדר התקנות הרלוונטיות לפי חוק הזכויות; וכן את הפעולות שביצעו המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) והוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת) כדי לקדם את התמיכה בלקויי למידה באמצעות מודל תקצוב אשר תמרץ את המוסדות לפעול בנושא. אולם עדיין יש לפעול לקידום תחומים נוספים רבים על מנת להביא לכך שמועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה יזכו להזדמנות שווה למימוש יכולותיהם במערכת ההשכלה הגבוהה.
ראוי שכל המוסדות להשכלה גבוהה יפרסמו נהלים לחברי הסגל האקדמי והמינהלי שיכללו בין היתר את הדרכים שבהן יכולים חברי הסגל לסייע לסטודנטים לקויי הלמידה. כמו כן ראוי שהמוסדות יבחנו גם פעולות להטמעת דרכי הוראה אשר יהיה בהן כדי לסייע לסטודנטים בעלי לקויות למידה להתגבר על קשיים שהם מתמודדים עמם. מוצע גם כי נושא זה ישולב בטופסי המשוב שממלאים הסטודנטים.
על מל"ג וות"ת לבחון את הצרכים התקציביים של המוסדות להשכלה גבוהה בנושא הטיפול בלקויי הלמידה ולבדוק את האפשרויות לתת מענה לצרכים אלה. הדבר נדרש גם נוכח העיכובים המשמעותיים שחלו כאמור בהשלמת התקנות לחוק הזכויות, שמנעו עדכון של התקציב הייעודי לנושא, ונוכח הגידול המשמעותי שחל בשנים 2000-2012 הן במספר הסטודנטים לקויי הלמידה, הן במספר המוסדות המטפלים בנושא.
על מליאת מל"ג לבחון את אופן תפקודה של ות"ת בעניין ההתקשרות עם מאל"ו, להפיק את הלקחים בנושא ולנקוט את הצעדים הדרושים כדי שהליקויים שהועלו בעניין זה לא יישנו.
על ות"ת לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שמועמדים למוסדות להשכלה גבוהה וסטודנטים דוברי ערבית יוכלו לבצע אבחון בשפתם במערכת המת"ל.
ראוי שמליאת ור"ה תקיים בהקדם דיון יסודי בנושא טיפול המוסדות להשכלה גבוהה במועמדים וסטודנטים לקויי למידה ותבצע מעקב שוטף אחר הנושא.
על מל"ג המשמשת כמאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה, ועל ור"ה, המשמש כאספה הכללית של מאל"ו, לבחון בסיוע גורמים מקצועיים את אמות המידה ואת תהליכי האישור שקבע מאל"ו לאישור בחינות פסיכומטריות מותאמות לנבחנים בעלי לקויות למידה ולאשר הסדרים אלו.