היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי

משרד הפנים

פעולות הביקורת

במשרד הפנים ובכמה רשויות מקומיות נבדקו פעולותיו של המשרד כמאסדר (רגולטור) של השלטון המקומי. בין היתר נבדקו היבטים בתחום המינהל והארגון וקיומם של התנאים הנדרשים לאסדרה אפקטיבית ויעילה בכל הנוגע לקביעת תחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות; הסדרה של חלוקת ההכנסות ביניהן; סוגיות בתחום הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות והפיקוח על עסקאות המקרקעין שהן עושות.

ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים, במשרד האוצר ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה נבדק תהליך קבלת ההחלטות שקדם למתן היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים בעבודה לכריית מנהרות בקו הרכבת המהיר לירושלים - היתר שנתן הממונה דאז על יחידת ההיתרים ברשות בהסכמת שר האוצר ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה.

היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי

תקציר

השלטון המקומי בישראל מורכב בעיקרו ממערך של 257 רשויות מקומיות ; לכל רשות מקומית יש תחום שיפוט שנקבע על ידי שר הפנים, ובו היא רשאית להפעיל את סמכויותיה. הרשויות המקומיות עוסקות במגוון רחב של תחומים - חינוך, רווחה, בריאות, תברואה, תכנון ובנייה, איכות סביבה, תחבורה ותרבות - המשפיעים על ענייני היום-יום של תושביהן ועל רווחתם.

משרד הפנים הוא המאסדר של השלטון המקומי, ולפיכך הוא נושא באחריות לגיבוש מדיניות כוללת לאסדרת השלטון המקומי, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין. כגוף שלטון מרכזי עליו לפעול ליציבותן של הרשויות המקומיות, לשיפור תפקודן ולחיזוק המינהל התקין בהן, לבחון דרכים לצמצום הפערים בשירותים הבסיסיים שהן מעניקות לתושבים ולגבש בהתאם לכך מדיניות לפיתוח מוניציפלי. בכל נושאי האסדרה המפורטים בדוח זה משמש משרד הפנים גורם שלטוני מרכזי שתפקידו לבחון את פעולות הרשויות המקומיות בראייה כוללת, ממלכתית ושוויונית ולמנוע, ככל הניתן, כשלים בתפקודן.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2011-יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי . בביקורת נבדקו היבטים בתחום המינהל והארגון של משרד הפנים, וקיומם של התנאים הנדרשים לאסדרה אפקטיבית ויעילה במשרד הפנים. לשם כך נבדקו כמה תחומים עיקריים: סוגיות הנוגעות לקביעת תחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות ולהסדרה של חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות; סוגיות בתחום הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות, אופן אישור תקציביהן והליכי האישור של עסקאות מקרקעין של רשויות מקומיות. הביקורת נעשתה במטה משרד הפנים, בעיקר באגפי המינהל לשלטון מקומי: האגף לביקורת הרשויות המקומיות, האגף למינהל מוניציפלי והאגף לתקצוב ופיתוח (להלן - האגף לתקצוב) ובמשרדי מחוז ירושלים, מחוז הדרום, מחוז חיפה ומחוז הצפון.

עיקרי הממצאים

היבטים ארגוניים ומינהליים

מדיניות האסדרה

משרד הפנים לא גיבש במסמך כתוב מדיניות אסדרה כוללנית וברורה, ולא קבע לעצמו יעדים מרכזיים וארוכי טווח בתחום. הוא גם לא גיבש מדיניות כוללנית לפיתוחו של השלטון המקומי ולהסדרת מעמדו.

גורמים מקצועיים במשרד הפנים ומחוצה לו העלו, בשנים האחרונות, את הצורך ברפורמה מקיפה ביחסי הגומלין שבין משרד הפנים לרשויות המקומיות כדי לפתור בעיות מבניות בתחום האסדרה כגון: ויסות העומס הכרוך בה, ייעול תהליכיה והיערכות ארגונית מחודשת של השלטון המקומי. אישור הרפורמה נקבע כיעד מרכזי בתכניות העבודה של משרד הפנים בשנים 2007-2008. הרפורמה שגיבש משרד הפנים הוגשה כהצעת חוק העיריות, התשס"ז-2007 , והיא עברה בקריאה ראשונה בכנסת ה-17, אך הדיונים בעניינה נפסקו. לאחר הבחירות ב-2009, שר הפנים, שקידום הצעת החוק מצוי בסמכותו, ביקש לבחון אותה מחדש, ובסופו של דבר לא קידם את הצעת החוק בכנסת.

בביקורת נמצא,כי משרד הפנים לא גיבש חלופות אחרות לפתרון הבעיות שבגינן הוצעה הרפורמה.

הערכת תוצאות האסדרה

נמצא כי משרד הפנים אינו מקיים כמעט הערכה תקופתית של תוצאות האסדרה, עלויותיה והאפקטיביות שלה, כדי לשפרה ולייעלה. גם את דוחות הביקורת שעושה משרד הפנים ברשויות המקומיות אין מנתחים, ולרוב לא מפיקים מהם לקחים מערכתיים. הגורמים המקצועיים במינהל לשלטון מקומי יוזמים מדי פעם מחקרים בנוגע לאפקטיביות של האסדרה, ואולם במרבית המקרים הם אינם מתממשים בסופו של דבר.

היבטים ארגוניים

השגת יעדי הפיקוח על השלטון המקומי מותנית בהיערכות ארגונית נאותה, בייחוד בשל סמכויות האסדרה הסטטוטוריות הנרחבות של משרד הפנים ומספרם הרב של הגופים הכפופים לפיקוחו. ארגון ה-OECD  פרסם בשנת 2012 המלצות לייעול האסדרה ולהגדלת התועלת שבה. הארגון המליץ, בין היתר, ליצור מנגנון ארגוני בהיר, להגדיר באופן ברור את הגורם האחראי לאסדרה ולמנוע חפיפה בתחומי האחריות.

פיצול סמכויות בין גופי המטה ובין המחוזות: זה שנים מצביעים דוחות שונים על חלוקה לא ברורה של הסמכויות בין יחידות המטה במשרד הפנים ובין משרדי מחוזותיו, ועל חוסר העקביות של המשרד בנוגע למידת הביזור של הסמכויות מהמטה למחוזות .

בביקורת נמצא כי משרד הפנים עמד על הצורך להבהיר את יחסי הגומלין שבין המטה למחוזות, ואגב כך לאפיין את סמכויותיו ואת תפקידיו של המינהל לשלטון מקומי. בדצמבר 2010 הכין המשרד מסמכים למכרז לשם קבלת שירותי ייעוץ בתחום זה.

בסופו של דבר לא יצא המכרז אל הפועל, והשינויים הנדרשים לא נבחנו, משום שבאותה עת לא כיהן מנכ"ל במשרד הפנים. ואולם, גם לאחר שמונה מנכ"ל, לא בוצע המיזם לבחינת הצורך בשינוי ארגוני במינהל ובמחוזות.

היעדרו של גוף פיקוח מרכזי: סמכויות האסדרה על השלטון המקומי מפוצלות בין גורמים שונים במטה ובמחוזות, ואין גורם אחד שמתכלל את פעולותיהם, מתאם ביניהם ונושא באחריות לאסדרה ולתוצאותיה. הפיצול הארגוני וחוסר הבהירות בתיחום סמכויותיהם של הגורמים השונים באים לידי ביטוי בייחוד בפיקוח על תפקודן הכספי של הרשויות, שהוא מנושאי הליבה של האסדרה.

במאי 2009 קיבלה הממשלה החלטה להקים רשות פנים-ממשלתית לבקרת הרשויות המקומיות לשם פיקוח אפקטיבי על הרשויות, במטרה למנוע משברים כלכליים טרם התפתחותם ולפני שנגרמים בגינם נזקים כלכליים כבדים.

נמצא כי הקמת הרשות האמורה לא יצאה אל הפועל בסופו של דבר. בביקורת נמצא, כי משרד הפנים לא בחן חלופות להקמתה של הרשות, ולמעשה - הנושא אינו מקודם.

המבנה הארגוני של המינהל לשלטון מקומי: נמצא כי במינהל יש אגפים שעוסקים במגוון נושאים בתחום התקצוב, האסדרה והפיתוח של השלטון המקומי, אך אין חלוקה ארגונית ברורה ביניהם. כתוצאה מכך ישנן משימות מרכזיות בתחום האסדרה שאינן מבוצעות באופן מלא ואפקטיבי. כך למשל, לא נעשים פיקוח ובקרה שיטתיים, ואין גורם הנושא באחריות לפיתוח הרשויות המקומיות ומקדם, הלכה למעשה, תכניות כוללות ומשולבות לפיתוחן הכלכלי של הרשויות באופן מובנה ומושכל.

נהלים פנימיים ושיפור תהליכי עבודה: נהלים פנימיים עשויים לתרום לשיפור המינהל התקין, עקביותו ושקיפותו, ולגיבושן של אמות מידה ראויות לתהליכי קבלת החלטות. בביקורת נמצא כי סמכויות האסדרה של משרד הפנים בתחומים רבים אינן מעוגנות בהנחיות מינהליות פנימיות, והדבר גורם חוסר אחידות וחוסר עקביות.

בתכנית העבודה של המחלקה למחקר באגף למינהל מוניציפלי לשנת 2007 תוכנן לקיים מחקר במטרה לגבש נהלים של משרד הפנים התקפים לשלטון המקומי, ואולם המחקר לא בוצע. כמו כן נמצא, כי גורמים בלשכת מנכ"ל המשרד יזמו בשנת 2010 הכנה של מקבץ נהלים, ואולם, בסופו של דבר, גם מיזם זה לא יצא אל הפועל.

עוד נמצא, כי גורמים בלשכת מנכ"ל המשרד ובמינהל לשלטון מקומי יזמו בשנת 2010 בחינה של עשרה תהליכי עבודה מרכזיים שנוגעים לאישורים שנותן משרד הפנים לרשויות מקומיות, בתחום של האשראי, התקציב וניהול כוח האדם. מטרת המיזם הייתה לזהות ליקויים בתהליכי העבודה הקיימים, להציע שיפורים וליישמם. לשם כך התקשר משרד הפנים עם חברה לייעוץ ארגוני. החברה ניתחה את תהליכי העבודה, קיימה מפגשים עם בעלי התפקידים הנוגעים בדבר והגישה בתחילת 2011 המלצות ראשוניות לשיפורם של התהליכים האמורים.

בביקורת נמצא כי המיזם לא הושלם, ורוב השיפורים שהוצעו לא הוטמעו. זאת - על אף שהמיזם נכלל בתכנית העבודה של המינהל לשלטון מקומי לשנת 2011 והושקעו בו משאבים (כ-130,000 ש"ח).

חוזרי מנכ"ל: באופן טבעי הצטברו, במהלך השנים, הנחיות לרשויות המקומיות במגוון הנושאים שבתחומי האסדרה של השלטון המקומי. לשכת מנכ"ל משרד הפנים יזמה והוציאה אל הפועל בשנת 2011 את הקמתו של מאגר ממוחשב באתר האינטרנט של המשרד, ובו כל חוזרי המנכ"ל. יזמה מבורכת זו מגבירה את השקיפות ואת יכולת הניהול והאסדרה. ואולם, עיון במאגר העלה כי ההנחיות שבו הן רבות, חלקן אינן מעודכנות וחלקן חוזרות על עצמן, ועל כן ראוי לבחון הקמה של קובץ מעודכן של נהלים עיקריים לרשויות המקומיות.

איוש משרות של בכירים: בביקורת נמצא כי משרות של בעלי תפקידים בכירים במשרד הפנים, המופקדים על אסדרת השלטון המקומי, נותרו במשך זמן ממושך ללא איוש, ולעתים אף ללא מינוי ממלאי מקום: במשך שנתיים לא אויש תפקידו של מנהל אגף הביקורת ברשויות המקומיות ולא מונה לו ממלא מקום; במשך שנה לא אויש תפקידו של מנהל המינהל לשלטון מקומי וגם לו לא מונה ממלא מקום; תפקיד הממונה על מחוז ירושלים לא אויש במשך שנה. כתוצאה מכך לא בוצעו משימות חשובות, ונפגעו פעולות האסדרה, הפיקוח והבקרה, לעתים - תוך בזבוז משאבים.

אסדרה של סוגיות מבניות בשלטון המקומי

תחום שיפוטן של הרשויות המקומיות

אף שאסדרת תחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות היא אמצעי מדיניות חשוב המאפשר לכוון את פיתוחו של השלטון המקומי ולחולל שינויים מבניים בכלכלתן של הרשויות - לא גיבש משרד הפנים מדיניות כוללת לחלוקה המרחבית של השלטון המקומי. המשרד לא הכין תכנית אב בתחום זה (כנגזרת ממדיניותה של הממשלה וממדיניות התכנון הפיזי-מרחבי), ולא קבע קווים מנחים ועקרונות פעולה שיבטיחו השגה של יעדים לאומיים ופיתוח נאות של השלטון המקומי.

משרד הפנים אינו יוזם כמעט שינוי של תחומי שיפוט, ובדרך כלל הוא רק מגיב על בקשותיהן של הרשויות המקומיות בעניין. בקשות אלה הן בדרך כלל בעלות אופי נקודתי, וכתוצאה מכך הסוגיות אינן נבחנות מתוך ראייה אזורית. נמצא שלעתים מתנהלים בעניינה של רשות מקומית מסוימת, בסמיכות זמנים, כמה הליכים נפרדים לבחינת שינוי תחום שיפוטה, והדבר מקשה על בחינה כוללת של הסוגיות ואף כרוך בבזבוז משאבים.

מפת תחומי השיפוט של הרשויות המקומיות התגבשה לפני למעלה משישים שנה. מאז חלו תמורות רבות בתחום הדמוגרפי, בכלכלת המדינה, בפיתוחה ובצורכי הרשויות המקומיות, אך במפה הוכנסו רק שינויים נקודתיים. משרד הפנים לא בחן אם החלוקה הקיימת של תחומי השיפוט מתאימה לצרכים העדכניים וליעדים לאומיים כמו צמצום פערים וקידום הפריפריה.

נמצא, כי ההחלטות אם להמשיך לטפל בעניינן של בקשות לשינוי תחומי שיפוט לאחר שעמדו בתנאי סף, אינן מתבססות על תבחינים ברורים ושקופים. בביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים את דרך קבלת ההחלטות בעניין זה, ועל כן לא ברור אם נלקחים בחשבון כל השיקולים הנוגעים להחלטה.

מינואר 2008 עד יוני 2011 טיפל משרד הפנים ב-75 הליכים לשינוי תחומי שיפוט. 22 מהם הופסקו - מרביתן משום שהבקשות שהגישו הרשויות לא עמדו בתנאי הסף. 31 מ-53 ההליכים שנמצאו ראויים לבירור - לא הושלמו (כ-58%). 16 מהם משום שהקמת הוועדה לבדיקתן מתעכבת או שהוועדה לא השלימה את עבודתה, ו-15 משום ששר הפנים לא קיבל הכרעה בנוגע להמלצות שהוגשו לו. כתוצאה מכך, ירדו לטמיון המשאבים שהשקיעו הרשויות בהכנת הבקשות והמשאבים שהשקיע משרד הפנים בטיפול בהן, והן לא השיגו את יעדיהם. סחבת בקבלת החלטות והימנעות מקבלת החלטות משקפות חוסר יעילות, והן עלולות להביא לפגיעה באמון הציבור במשרד הפנים ובממשלה.

לגבי 22 ההליכים שהושלמו נמצא, כי הטיפול בהם נמשך בממוצע כ-20 חודשים: כחמישה חודשים וחצי נמשך שלב הקמת ועדת החקירה, כשבעה חודשים בממוצע נמשכה עבודת הוועדה, וכשמונה חודשים בממוצע חלפו עד ששר הפנים קיבל הכרעה בעניין. מדובר, אפוא, בפרקי זמן ממושכים המלמדים על כך שהליך הטיפול בבקשות אינו יעיל דיו והדבר עלול לפגוע בפיתוחן של הרשויות המקומיות ובתפקודן התקין.

הסדרים לחלוקת הכנסות בין הרשויות המקומיות

בסמכותו של שר הפנים לקבוע הסדרים לחלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות. זהו אמצעי מדיניות חשוב המאפשר לחולל שינויים מבניים ולתרום להשגתם של יעדים חברתיים, כלכליים וסביבתיים.

באוגוסט 2005 קיבלה הממשלה החלטה ולפיה הוטל על שר הפנים להקים ועדות שיבחנו את אזורי התעשייה, המסחר, התעסוקה והמשרדים הקיימים במדינה, ואת האפשרות להכריז על אזורים אלה אזורים לחלוקת הכנסות. ואולם משרד הפנים לא ביצע החלטה זו.

משרד הפנים לא הכין הנחיות פנימיות בנוגע לתהליך קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות ולא קבע עקרונות מנחים בתחום זה. בשנת 2010 החלו הגורמים המקצועיים במשרד לגבש אמות מידה לקבלת החלטות על חלוקת הכנסות, כדי שהן יתקבלו על בסיס שוויוני, הוגן ושקוף, ואולם, שר הפנים לא אישר את אמות המידה האמורות, ובמקומן ניסחו הגורמים המקצועיים במשרד עקרונות כלליים ללא תבחינים ברורים לקבלת ההחלטות.

בתחומי רשויות רבות ישנם מתקנים ממשלתיים (כמו מתקני תשתית ובסיסי צבא) ומקומם נקבע משיקולים תכנוניים, ולא משיקולים מוניציפליים או משיקולי צדק חלוקתי. חלוקת ההכנסות ממתקנים אלה עשויה להביא לידי צמצום פערים חברתיים-כלכליים בהתאם למדיניותה של הממשלה, ולמניעה של משברים כלכליים ברשויות המקומיות לפי יעדים שקבע משרד הפנים. ואולם, המשרד אינו יוזם כמעט הסדרים לחלוקת הכנסות, על אף יתרונותיהם ועל אף והפערים הכלכליים הגדולים הקיימים בין רשויות.

מינואר 2008 עד יוני 2011 החל משרד הפנים ב-22 הליכים לבחינה של חלוקת הכנסות בין הרשויות המקומיות, רובם על יסוד בקשות שהגישו לו הרשויות בעניין, ונמצא כי במועד הביקורת (ינואר 2012) כמחצית מההליכים עדיין לא הושלמו. רובם משום שהקמת ועדת החקירה בעניין התעכבה או משום שעבודת הוועדה התעכבה. עיכובים אלה נבעו מהמתנה לגיבושן של אמות מידה לקבלת החלטות. בבדיקה נמצאו גם הליכים בודדים שהחלו לפני שנת 2008 וחלקם לא הושלמו. הדוגמאות המפורטות בדוח מלמדות על סחבת בתהליכי קבלת החלטות ועל חוסר יעילות. אי קבלת החלטות עלולה לגרום נזקים כלכליים לרשויות המקומיות, לפגוע בשירותים הניתנים לתושביהן, ואף עלולה להנציח פערים ואי-שוויון. משך הזמן הממוצע של הליכים שהושלמו היה כשלוש שנים, בעוד על פי החוק יש לסיימם בתוך כארבעה חודשים.

הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות

משרד מבקר המדינה בחן נתונים כספיים שונים של הרשויות המקומיות כמו - גובה הכנסותיהן, גירעונותיהן השוטפים והמצטברים והלוואותיהן, וניתח על פיהם את מגמות השינוי במצב הכספי של הרשויות בשנים 2008-2010 . רוב הנתונים הצביעו על שיפור במצב הכספי של הרשויות המקומיות כמכלול. ואולם, למרות השיפור האמור - הנתונים על הגירעונות וההלוואות של הרשויות המקומיות מעוררים דאגה, ומלמדים על כך שמצבן הכספי של רשויות רבות אינו יציב, ורבות מהן נתונות במשבר כלכלי חמור.

הגירעונות המצטברים של הרשויות המקומיות הסתכמו בשנת 2010 בסכום עתק של כ-4.2 מיליארד ש"ח, והחוב הכולל  שלהן היה כ-18 מיליארד ש"ח. לכשליש מהרשויות המקומיות יש שיעור גירעון מצטבר של יותר מ-17.5% מהכנסותיהן - נתון המצביע על משבר כלכלי . נוסף על כך - רשויות מקומיות רבות (כ-15%) מצויות בסכנת הידרדרות במצבן הכלכלי, משום ששיעור הגירעון המצטבר שלהן נע בין 12.5% ל-17.5%. כמו כן נמצא, כי לצד השיפור במצבן של חלק מהרשויות המקומיות, מצבן של רבות מידרדר. כך למשל, גירעונותיהן המצטברים של 69 רשויות (כ-28% מהרשויות) גדלו בשנים 2009-2010 בכ-200 מיליון ש"ח. עוד נמצא כי השיעור של עומס המלוות  של כמחצית מהרשויות המקומיות גבוה מ-34% - מדד המצביע על נטל חוב שעלול לסכן את יציבותן ולפגוע בפעילותן השוטפת. נתונים אלה מצביעים על כך שהפיקוח והבקרה של משרד הפנים על תפקודן הכספי של הרשויות המקומיות אינם משיגים את יעדיהם.

הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות

פעולות הפיקוח, הבקרה והאכיפה של משרד הפנים בתחום הכספי מתבססות בעיקר על הדוחות הכספיים שהרשויות מחויבות להכין ולהגיש לו. דוחות אלה הם כלי ניהול, בקרה וביקורת ממשי, האמור לצקת תוכן לעקרונות יסוד כמו שקיפות ונשיאה באחריות (accountability), ומשום כך יש חשיבות רבה לכך שהדוחות ישקפו נאמנה את מצבן הכספי של הרשויות המקומיות ויציגו אותו באופן בהיר, מובנה, שיטתי ונאות - סמוך ככל הניתן לביצוע הפעולות.

נמצא כי מתכונתם של הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינה מאפשרת לבחון באופן כוללני את הפעילות הכספית, ולא נמצאים בה מלוא הנתונים הרלוונטיים בנוגע לנכסי הרשות ולהתחייבויותיה. כך למשל, התחייבויות אקטואריות של הרשויות בגין יחסי עובד-מעביד אינן באות לידי ביטוי בדוחות. לפי אומדן שהכין משרד הפנים בשנת 2006 מדובר בהתחייבויות בסכומי עתק של כ-42 מיליארד ש"ח.

ועדה שהקים משרד הפנים לפני כ-15 שנה המליצה לחולל שינויים נרחבים בשיטה הקיימת. בעקבות זה ניסה משרד הפנים את שיטת הדיווח הכספי החדשה במדגם של כמה רשויות מקומיות. ואולם, על אף השנים הרבות שחלפו מאז שהוגשו ההמלצות והליקויים המהותיים שנמצאו בשיטת הדיווח הכספי הקיימת, בסופו של דבר לא יישם משרד הפנים את השינויים הנדרשים בשיטת הדיווח הכספי, והרשויות עדיין מדווחות על מצבן הכספי בשיטה הישנה; מצב זה עלול להביא למסד נתונים מוטעה ולהביא לידי קבלת החלטות שגויות. כמו כן יש בו כדי לפגוע בעקרון הנשיאה באחריות משום שהגורמים המופקדים על כך אינם מציגים בפני הציבור דוח מהימן ומלא על ניהול כספי הרשות.

משרד הפנים מבקר, באמצעות רואי חשבון, את הדוחות הכספיים השנתיים של הרשויות. עלות ההתקשרות עם רואי החשבון נאמדת בכ-37 מיליון ש"ח לשנה. המשרד קבע בחוזרי מנכ"ל, כי הביקורת על הדוחות הכספיים תושלם עד חודש יוני בכל שנה - חצי שנה לאחר תום שנת הכספים המבוקרת. ואולם, משרד מבקר המדינה העלה, כי הדוחות המבוקרים לשנת הכספים 2009 הוגשו באיחור של למעלה משמונה חודשים, והדוחות המבוקרים לשנת 2010 הוגשו באיחור של כחצי שנה. כתוצאה מכך, על אף המשאבים הגדולים המושקעים בביקורת של רואי החשבון - במשך חודשים ארוכים לא היה בידי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים מידע מהימן ועדכני על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות - מידע שהוא תנאי הכרחי לאסדרה יעילה ותכליתית. היות ועל פי דיני הרשויות המקומיות החלטות בנוגע להתערבותו של משרד הפנים בניהול הכספי של הרשויות המקומיות אמורות להתקבל על יסוד הדוחות המבוקרים, הרי העיכובים הממושכים בהגשת הדוחות פוגעים ביכולתו של משרד הפנים לטפל ביעילות במשברים כספיים ברשויות המקומיות.

ניתוח הדוחות הכספיים ונקיטת פעולות

בביקורת נמצא, כי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים אינם מנתחים כמעט את הדוחות הכספיים השנתיים באופן שיטתי ותכליתי ואינם מגבשים בעקביות דוחות אבחון מפורטים על מצבן של הרשויות המקומיות בצירוף מסקנות והמלצות לפעולה. משרד הפנים גיבש אמנם מערך של מדדים פיננסיים כאמצעי לגילוי נקודות התורפה בניהול הכספי של הרשויות ולזיהוי כשלים, ואולם, בביקורת נמצא כי לרוב לא נעשה ניתוח שיטתי של הדוחות הכספיים על פי המדדים האמורים. כמו כן, אין במשרד הנחיות פנימיות לגיבוש הערכות על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות - מועד הכנתן, מתכונתן והפעולות המתחייבות מהערכות אלה, וגם אין מערכת מידע משותפת לכל הנוגעים בדבר שאפשר לרכז בה את המסקנות העולות מהדוחות הכספיים, את הפעולות שיש לנקוט ואת המעקב על ביצוען. כתוצאה מכך הבקרה אינה אחידה, ובמקרים רבים אף אינה המשכית, ולכן אינה אפקטיבית דייה.

בדוח מפורטות דוגמאות שמלמדות, כי גם כאשר משרד הפנים ער לנתונים המצביעים על משבר כלכלי ועל תפקוד לא תקין של רשויות מקומיות - הוא ממשיך לאשר להן הלוואות ולהעביר אליהן מענקים, אינו תובע מהן בנחרצות לפעול להתייעלות ואף אינו נוקט פעולות אחרות שבסמכותו לנקוט כדי לשפר את מצבן. כתוצאה מכך מידרדר מצבן הכספי והדבר פוגע בתפקודן.

הממצאים מלמדים, אפוא, שמתכונת הפיקוח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות אינה מגשימה במלואה את תכליתו - להבטיח שטיפולן של הרשויות המקומיות בכספי הציבור הוא יעיל ותקין. אמנם המשרד מזהה חריגות וליקויים בתחום זה, אבל במקרים רבים אינו מצליח להביא לידי מיגור הליקויים, התייעלות הרשויות ושיפור מצבן הכספי.

[המשך התקציר בדוח המלא]