היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים והחייבים

משרד המשפטים

פעולות הביקורת

ברשות האכיפה והגבייה נבדקו היבטים של עבודת הרשות מול ציבור הזוכים והחייבים, ובהם פעולות הרשות לייעול הגבייה בלשכות ההוצאה לפועל ובמרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות. בתחום ההוצאה לפועל נבדקו, בין היתר, פעולות הרשות לאיחוד לשכות הוצאה לפועל והפעלת חוקרים חיצוניים. במרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות נבדקו מישק העברת הנתונים ממזכירויות בתי המשפט למרכז, הסמכויות המקבילות בפריסת חובות ואיוש עמדות קבלת קהל. הבדיקה נעשתה ברשות האכיפה והגבייה. בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט.

באגף הסיוע המשפטי שבמשרד המשפטים נעשתה ביקורת מעקב אחר מידת תיקון הליקויים שפורסמו בדוח שנתי 61ב של מבקר המדינה. המעקב עסק בעיקר בנושאים האלה: הרחבת הזכאות לסיוע משפטי ושיתוף פעולה עם גופי סיוע אחרים; פעולות האגף ליידוע הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי; ניהול הפניות לקבלת סיוע משפטי; המענה הטלפוני בלשכות הסיוע; סדרי העסקתם של עורכי דין חיצוניים והפיקוח עליהם; וסדרי העסקתם של עורכי דין פנימיים המועסקים לפי חוזי העסקה קבלניים. נוסף על כך נבדק קידומו של מתן ייצוג משפטי לקטינים בהליכים אזרחיים.

רשות האכיפה והגבייה

היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים והחייבים

רשות האכיפה והגבייה (להלן - הרשות) הוקמה בינואר 2009 על פי החלטת ממשלה ולפיה תוקם יחידה ארגונית שתופקד על ההוצאה לפועל ועל המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות המשולמים לאוצר המדינה; רשות זו תנוהל בנפרד מהנהלת בתי המשפט ותהיה כפופה לשר המשפטים. הרשות היא יחידת סמך במשרד המשפטים ונחלקת לשתי יחידות: מערכת ההוצאה לפועל (להלן - הוצל"פ) והמרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (להלן - המרכז). הרשות נועדה להיות גוף ממשלתי מוביל בתחום האכיפה והגבייה לשם חיזוק שלטון החוק ותוך שמירה על זכויות הפרט. כדי לייעל את הגבייה ולשפר את מוסר התשלומים במדינה יזמה הרשות תיקוני חקיקה, בהם שיפורים ושינויים שנועדו לסייע לציבור הזוכים והחייבים.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל עד אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של עבודת הרשות מול ציבור הזוכים והחייבים. בין היתר נבדקו פעולות הרשות לייעול הגבייה, איחוד לשכות ההוצל"פ, הפעלת חוקרים בהוצל"פ, המישק של העברת נתונים ממזכירויות בתי המשפט למרכז, סמכויות מקבילות בפריסת חובות וקבלת קהל במרכז. הבדיקה נעשתה בהוצל"פ ובמרכז. בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט.

עיקרי הממצאים

1.  מערכת ההוצאה לפועל: לרשמי ההוצל"פ תפקיד חשוב ביותר בלשכות ההוצל"פ, והוקנו להם סמכויות שיפוטיות ומינהליות. נמצא שכמה מהנחיותיו ומהערותיו המקצועיות של מנהל הרשות שהתייחסו לרשמים ושהופנו לממונה עליהם בהוצל"פ, נגעו לעניינים הנמצאים בתחום שיקול הדעת העצמאי שלהם במסגרת הליכים שנדונו לפניהם.

2. בשנת 1994, כ-15 שנים לפני הקמת הרשות, התקבל תיקון לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, ולפיו רשם יכול למנות חוקר הוצל"פ כדי שזה יחקור מטעמו אם לחייב יש יכולת כלכלית לשלם את חובו ("חקירת יכולת"). רק בשנת 2011 החלה הרשות ליישם את הוראת החוק המאפשרת מינוי חוקרי הוצל"פ חיצוניים. לשם כך הוחלט להקים מאגר ארצי של חוקרי הוצל"פ, וזאת אף שהרשות טרם בחנה את כל ההיבטים הנוגעים לכך. רשמי ההוצל"פ במחוז חיפה והצפון החליטו קולקטיבית שלא להפנות חקירות יכולת לחוקרים, אלא בחרו לבצע את החקירות בעצמם.

3. כדי להגביר את האכיפה יזמה הרשות מבצעי גבייה עם זוכים מוסדיים. מנתוני הרשות עולה כי יעילותן של האכיפה והגבייה באמצעות המבצעים הייתה חלקית: במבצעים נכללו 165,000 תיקים, ומתוכם נסגרו 25,150 תיקים (כ-15%) בגין טיוב נתונים, והושגו הסדרים ב-14,770 תיקים (כ-9%).

4. החלטות הרשמים המלאות נשלחות במערכת הממוחשבת רק לעורכי דין מייצגים המחוברים למערכת של ההוצל"פ. על פי נתוני הרשות, כ-94% מהזוכים מיוצגים בידי עורכי דין, לעומת כ-6% מהחייבים. יתר החייבים (כ-94%) אינם מיוצגים, רובם בשל מצב כלכלי דחוק. לפיכך הם אינם מסתייעים בייצוג משפטי, אינם מקבלים את ההחלטות המלאות ונדרשים לפעול מיזמתם כדי להשיגן.

5. בדצמבר 2009 העביר שר המשפטים לאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת את טיוטת צו ההוצאה לפועל (סגירת לשכות), התש"ע-2009, ולפיה ייסגרו לשכות הוצל"פ קטנות וקטנות מאוד. אף שהוועדה לא אישרה את טיוטת הצו, צמצמה הרשות כמעט לחלוטין את הפעילות בחלק מלשכות אלו.

6. המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות: המזכירויות של בתי המשפט נדרשות להעביר למרכז תיקי חייבים שלא פרעו את תשלומיהם. נמצא כי קיימים כשלים בהעברת הנתונים ממזכירויות בתי המשפט למרכז ובעיות במישק המחשוב. נמצא כי בשנת 2010 כ-42% מהתיקים שנסגרו היו תיקים שבהם נתונים שגויים, ובמחצית הראשונה של שנת 2011 כ-32% מהתיקים שנסגרו היו בהם נתונים שגויים. על סמך הנתונים השגויים שלא אותרו פעל המרכז נגד חייבים ונקט הליכי גבייה שפגעו בהם.

7. נמצאו מקרים שבהם נקט המרכז הליכי גבייה נגד חייבים מאחר שלא קיבל את ביטולי ההחלטות של בתי המשפט שניתנו בהליכים מאוחרים. בתביעות של חייבים נגד הרשות בגין חיובים שגויים קבע בית המשפט כי הצגת אדם כמי שלא שילם חוב עד שהוטל עיקול על רכושו היא בגדר לשון הרע.

8. נושא העברת נתונים שגויים מעסיק את הנהלת בתי המשפט ואת הרשות מאז הקמתה בשנת 2009, ובמועד סיום הביקורת טרם הוכרעה המחלוקת בעניין האחריות על טיוב הנתונים.

9. המרכז החתים משרדי ממשלה שהעבירו תיקים לטיפולו על כתב שיפוי, ולפיו כל צד יישא באחריות למחדליו וישפה את האחר בגין הנזקים שגרם לו בעקבות מחדלים אלו. את הנהלת בתי המשפט לא החתים המרכז על כתב שיפוי זה.

10. במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית, לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009, תוקן חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995, והורחבה בו הגדרת "חוב" כך שהמרכז הוסמך לגבות את כלל החובות של משרדי הממשלה. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012, כשלוש שנים ממועד תחילתו של התיקון לחוק (יולי 2009), עדיין לא התממשה כוונת המחוקק שכל חובות משרדי הממשלה יעברו לגבייה באמצעות המרכז, וטרם התממש חזון הרשות שהמרכז יהיה הגוף המוביל בנושא גביית חובות.

11. למנהל המרכז סמכות לקבל החלטות בעניין פריסת תשלום חוב. כמו כן לעובד מדינה שהוא עורך דין בעל ותק של שלוש שנים לפחות שמינה שר המשפטים יש סמכות לפטור מתשלום תוספת פיגורים. בעקבות תיקון 13 לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995, מונו בכל מחוז רשמים לענייני המרכז מקרב רשמי ההוצל"פ, והוקנו להם סמכויות דומות. הליך הערעור על החלטות אלה אינו זהה: ערעור על החלטת רשם מוגש לבית משפט השלום, ואילו ערעור על החלטות של מנהל המרכז מוגש כבקשה לעיון מחדש בפניו או באמצעות עתירה לבג"ץ.

12. בנובמבר 2011 עבר המרכז למשכן חדש ששכר. עם המעבר בוטלו עמדות קבלת הקהל, והחייבים הופנו למוקד מידע טלפוני, זאת היות שהמשכיר התנה את השכרת המשרדים בכך שלא תתקיים בהם קבלת קהל. הרשות לא בחנה את השפעת ההחלטה על עבודת המרכז ועל הפגיעה בחייבים. רק לאחרונה (נובמבר 2012) החליטה לפתוח עמדה אחת לקבלת קהל בלשכת ההוצל"פ בירושלים, המנותקת מהמדורים ומהמנהלים במרכז.

סיכום והמלצות

רשות האכיפה והגבייה כוללת את מערכת ההוצאה לפועל ואת המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות. מאז הקמת הרשות בשנת 2009 חלו שינויים רבים, שלוו בתיקוני חקיקה, בשינויים מבניים ובשיפורים טכנולוגיים. יש לבחון מדי פעם בפעם את האיזון בין היעד של הרחבת היקף הגבייה באמצעות הענקת כלי אכיפה יעילים לזוכים, לבין יעד השמירה על זכויות החייבים.

החלטותיהם של רשמי ההוצל"פ הם לב העשייה בתחום זה. עצמאות שיקול הדעת השיפוטי של הרשמים במתן החלטותיהם היא עקרון יסוד ונדבך מרכזי באמון הציבור ברשות. לפיכך חשוב לקבוע הסדרים וכלים שיבטיחו את השמירה על עצמאותם. כמו כן על הרשות לבחון את כל ההיבטים הקשורים לעבודתם של חוקרי ההוצל"פ, ולהסיק מכך אם יש לשנות את אופן ביצוען של חקירות היכולת. פעולות הרשות מלמדות כי היא העבירה את הפעילות בחלק מן הלשכות הקטנות ללשכות אחרות, ובכמה מהן כמעט אין כיום פעילות. על הרשות לבחון אם נדרש להעלות את הנושא מחדש לפני ועדת החוקה, חוק ומשפט.

המרכז והנהלת בתי המשפט חייבים לפעול בדחיפות להסדרת נושא הכשלים במישק העברת הנתונים ביניהם. לשם כך וכדי למנוע פגיעה באמון הציבור במערכת השלטונית ובמערכת המשפט, עליהם להביא את המחלוקת בעניין האחריות לטיוב הנתונים להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה. על הרשות לשקול ייזום חקיקה שתביא לידי זהות בין הליך הערעור על החלטות הרשמים בנושא פריסת חוב ובין הליך הערעור על החלטות בעלי התפקידים במרכז בנושא זה. כדי לתת שירות מיטבי לקהל הפונים למרכז, על הרשות לבחון מחדש את החלטתה לאייש עמדת קבלת קהל אחת, לשקול את האפשרות לאייש עמדות קבלת קהל בפריסה ארצית וליידע את החייבים על החלטתה.