בשנת 2012 למדו במערכת החינוך בישראל יותר מ-1.9 מיליון תלמידים; כ-160,000 מהם הוגדרו על ידי משרד החינוך ילדים בעלי צרכים מיוחדים . כ-73,000 מהתלמידים האלה למדו בבתי ספר לחינוך מיוחד ובכיתות חינוך מיוחד בבתי ספר רגילים (להלן - מסגרות לחינוך מיוחד), וכ-87,000 תלמידים שולבו בחינוך הרגיל.
בחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן - חוק חינוך מיוחד), מעוגנת זכותם המשפטית של ילדים בעלי צרכים מיוחדים לקבל שירותי חינוך מיוחד. שירותים אלה כוללים הוראה, לימוד וטיפול שיטתיים לרבות טיפולי פיזיותרפיה, ריפוי בדיבור, ריפוי בעיסוק וטיפולים בתחומים נוספים. על פי החוק, כאשר תלמידים אלה משולבים בחינוך הרגיל, הם זכאים לקבל במסגרתו שירותי חינוך על פי צורכיהם החינוכיים המיוחדים.
בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2002 עלה, בין השאר, כי משרד החינוך הקצה משאבים בהיקף משמעותי לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים שלמדו במסגרות החינוך המיוחד, אך המשאבים שהקצה לתלמידים אלה הלומדים בחינוך הרגיל היו מצומצמים מאוד; הנטל הכלכלי של שילובם במסגרת החינוך הרגיל נפל במידה ניכרת על כתפיהן של משפחות התלמידים, והדבר פגע בעיקר בתלמידים מהאוכלוסייה החלשה. באותה שנה, זמן קצר לאחר פרסום דוח המבקר, פסק בית המשפט העליון בעתירה כי אילוצם של הורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לוותר על שילובם בחינוך הרגיל בגלל קשיים כלכליים פוגע בלב לבו של השוויון המהותי; על המדינה לקיים את החוק בדרך שוויונית, והדבר כרוך בחלוקה שוויונית של התקציב בין מסגרות החינוך המיוחד ובין מסגרות החינוך הרגיל שבהן לומדים תלמידים אלה.
סמוך לאחר מכן, בשלהי שנת 2002, תוקן חוק החינוך המיוחד, ונוסף לו פרק העוסק בשירותים אשר להם זכאים ילדים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל.
בשנת 2007 מינתה שרת החינוך דאז, פרופ' יולי תמיר, ועדה ציבורית לבחינת מערכת החינוך המיוחד בישראל. ליו"ר הוועדה מונתה שופטת בית המשפט העליון (בדימוס), דליה דורנר. הוועדה עסקה, בין היתר, בנושא שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל. בינואר 2009 הגישה הוועדה את המלצותיה לשר החינוך מר גדעון סער. ביולי 2009 מינה שר החינוך ועדה לבחינת ישימותן של המלצות ועדת דורנר.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לשילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל: שיעור התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים במסגרת השילוב; התקציב לשילוב; דרכי הטיפול בלקויות למידה ובהפרעות התנהגותיות-רגשיות. עוד נבדקו הפעולות שנקט משרד החינוך ליישום המלצות ועדת דורנר: קביעה של השלבים ושל לוח הזמנים ליישום המלצות הוועדה ותכנון המשאבים הנדרשים לכך. הביקורת נעשתה במשרד החינוך. בדיקת השלמה נעשתה בעיריית חולון, שם החל משרד החינוך להפעיל ניסוי (פיילוט) בתחום השילוב.
עיקרי הממצאים
שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל - נתונים ומגמות
1. בחוק חינוך מיוחד משתקף עיקרון, ולפיו יש להעניק זכות קדימה לשילוב תלמיד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. בתיקון לחוק מ-2002, נקבעו סוגי השירותים שילד המשולב בחינוך הרגיל זכאי להם, במטרה לעודד את השילוב. נמצא כי עד לשנת 2012, כעשר שנים לאחר שתוקן החוק, לא זו בלבד שלא עלה שיעורם של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל, אלא שהוא ירד מ-66% ל-54%. ירידה זו אינה מתיישבת עם העיקרון שמשתקף בחוק.
2. ההדגשה שניתנה בשנת 2002 לערך השילוב בחוק ובפסיקה לא באה לידי ביטוי בהגדלת שיעור המשאבים שהקצה המשרד לשילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל - החלק היחסי מסך התקציב לחינוך מיוחד שהקצה המשרד לצורכי השילוב בשנת 2011 נותר כפי שהיה כעשור קודם לכן. כתוצאה מכך הנטל הכספי של השילוב מוסיף ליפול במידה רבה על כתפי משפחות הילדים בעלי הצרכים המיוחדים. יוצא מכך שהתופעה שעליה הצביע בג"ץ, קרי חוסר השוויון בהקצאת המשאבים בין התלמידים במסגרות החינוך המיוחד ובין התלמידים המשולבים בחינוך הרגיל - שרירה וקיימת.
3. תלמידים בעלי צרכים מיוחדים שלקויותיהם נחשבות שכיחות יחסית באוכלוסייה לומדים הן במסגרות חינוך מיוחד והן בחינוך הרגיל. אלה מביניהם שמשולבים בחינוך הרגיל, מתוקצבים על ידי המשרד בדרך של הקצאה סטטיסטית.
נמצא כי המשרד מתקצב בחסר את השילוב בדרך זו; עוד נמצא כי מספר השעות השבועיות לתלמיד שמשולב באותה דרך הוא מצומצם - 1.85 שעות בלבד. אלה עלולים לשמש תמריץ להשמת ילדים שסובלים מן הלקויות הללו במסגרות לחינוך מיוחד ולא לשלבם בחינוך הרגיל. התפלגות התלמידים בעלי הלקויות השכיחות (למעט לקויי למידה) בין מסגרות החינוך משני הסוגים מעלה חשש שכך אמנם קורה - רובם לומדים בחינוך המיוחד ואינם משולבים בחינוך הרגיל.
4. ממצאי מחקרים מלמדים כי לצוותים החינוכיים בבתי הספר בחינוך הרגיל חסרים כלים לטיפול בתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית, והם מתקשים להתמודד עמם. כך למשל הועלה במחקרים שרק חלק מהתלמידים שיש להם קשיים בתחומי ההתנהגות והרגש (17%) קיבלו טיפול מתאים לקשייהם. על פי דבריה של מנהלת אגף פסיכולוגיה במשרד החינוך, הטיפול שניתן לילדים בעלי בעיות רגשיות והתנהגותיות שלומדים במסגרת השילוב ואשר משולבים בדרך של הקצאה סטטיסטית, הוא במהותו עזרה בלימודים, טיפול שאינו נותן מענה מספק באופן ממשי להיבטים ההתנהגותיים והרגשיים. באין טיפול מספק, שילובו של תלמיד בעל לקות כזו בחינוך הרגיל עלול להיכשל.
פעולות משרד החינוך ליישום המלצות ועדת דורנר
לפי המלצות ועדת דורנר, שהוגשו כאמור ב-2009, יש לשנות מן היסוד את תהליך התקצוב של שירותי החינוך המיוחד ואת מתכונת השמתם של הילדים בעלי הצרכים המיוחדים: יש לתת להורים ולילד בעל הצרכים המיוחדים, ככל שניתן, זכות לבחור במסגרת החינוכית שבה ילמד - חינוך מיוחד על מסגרותיו השונות או שילוב בחינוך הרגיל; עוד יש לקבוע לכל ילד תקציב אישי אשר יתבסס על אפיון תפקודו ולא רק על הלקות ממנה הוא סובל, ולהקצות תקציב זה למסגרת החינוכית שהוא לומד בה.
1. בתהליך בחינת יישום המלצות ועדת דורנר משרד החינוך קבע כי יישומן יחול רק על תלמידים במסגרות החינוך המיוחד, ואשר לתלמידים המשולבים בחינוך הרגיל - רק על מי שאושרה זכאותם לשילוב בדרך של הקצאה דיפרנציאלית. משמעות הדבר על פי קביעה זו היא שהמלצות הוועדה לא ייושמו לגבי כ-80,000 תלמידים ששולבו בחינוך הרגיל, שהם הרוב המכריע - כ-92% מהתלמידים המשולבים בחינוך הרגיל.
2. על פי לוח הזמנים שקבע המשרד, תהליך יישום המלצות ועדת דורנר יחל לכל המוקדם במועדים שלהלן: בחינוך היסודי - בספטמבר 2014; בחטיבות הביניים - בספטמבר 2016 ובגני הילדים - בספטמבר 2017. ניתן להניח שהתהליך, אם ימוצה, יסתיים לכל המוקדם רק לקראת שנת 2020, כעשור לאחר שוועדת דורנר הגישה את המלצותיה למשרד.
3. המשרד ביצע בחולון ניסוי לבדיקת יישום המלצות ועדת דורנר. נמצא כי רק באמצע אוגוסט אישר המשרד את תקצוב הסלים האישיים לתלמידים, והודעה על כך נמסרה לעיריית חולון. בעקבות זאת קיבלו הורים לתלמידים שהשתתפו בניסוי את המידע המלא על סך התקציב האישי שאושר לילדיהם ימים ספורים בלבד לפני תחילת שנת הלימודים התשע"ג, ובמקרים מסוימים אף לאחר פתיחת שנת הלימודים. רק במועד זה היה בידי ההורים כל המידע הנדרש כדי לקבל החלטה בדבר מסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בית ספר לחינוך מיוחד, כיתה מיוחדת בבית ספר של החינוך הרגיל או שילוב בכיתה רגילה בחינוך הרגיל. במצב זה החלטות ההורים התקבלו במועד שאינו מאפשר הכנה של הילד למעבר ממסגרת למסגרת, אם הדבר נדרש. גם מנהלי בתי הספר והמורים המלמדים בהם לא יכלו לדעת באותה עת מי מהתלמידים עתיד ללמוד אצלם כדי להיערך לכך.
האיחור במסירת המידע פגע אפוא פגיעה ממשית ביכולתם של ההורים להשיג אחת ממטרותיהן העיקריות של המלצות ועדת דורנר - בחירה מושכלת של מסגרת החינוך לילדם. כמו כן נפגעה יכולתו של המשרד ללמוד מן הניסוי על אודות בחירת ההורים בתנאים החדשים, שבהם נעשית השמת הילדים בחינוך המיוחד ובשילוב.
4. מגבלות התקציב ליישום המלצות ועדת דורנר וכן הממצאים המסתמנים מהניסוי בחולון שלפיהם אפשר שיתעורר צורך בתוספת תקציב לשם היישום, מעוררים ספק בדבר היכולת ליישם ללא תוספת של משאבים את המלצות הוועדה הנוגעות לשילוב תלמידים במוסדות החינוך הרגיל. מתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה שהוא מטיל ספק ביכולת ליישם את המלצות ועדת דורנר באמצעות התקציב הקיים.
סיכום והמלצות
אף שחלף עשור מאז תוקן חוק החינוך המיוחד ומאז אמר בית המשפט את דברו, עדיין לא מומש העיקרון שלפיו יש להעדיף שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. השיעור של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים ששולבו במסגרת החינוך הרגיל מכלל תלמידי החינוך המיוחד הצטמצם; חלקו של תקציב השילוב בשנת 2011 מסך התקציב לחינוך מיוחד נותר כפי שהיה בשנת 2002, כעשר שנים קודם לכן, והנטל הכספי של השילוב עדיין מוטל במידה ניכרת על הורי התלמיד.
המלצותיה של ועדת דורנר, שהוגשו בשנת 2009, היו בסיס להובלת שינוי ולמימוש העיקרון האמור המשתקף בחוק החינוך המיוחד והעקרונות שנקבעו בפסיקה. נכון למועד סיום הביקורת אין כלל ודאות שהמשרד אכן יחולל שינוי כזה, וכי בשנים הקרובות תאפשר מערכת החינוך בכללותה להורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לממש את זכותם לבחור במסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בחירה בין שתי מסגרות חינוכיות שונות, שיעניקו לתלמיד שירותים על פי אפיון צרכיו החינוכיים.
פעולת היישום עדיין חסרה שני נדבכים יסודיים: האחד, תכנית הניסוי והיישום של דוח דורנר אינה נותנת מענה לכ-80,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים מתוך כ-87,000 תלמידים ששולבו במערכת החינוך הרגיל. המשרד מחויב לבחון אם גריעה כוללת של אוכלוסייה זו ממסגרת השינוי מתיישבת עם הוראות הדין; השני, משרד החינוך לא ליבן את סוגיית התקציב הכרוך ביישום התכנית במתכונתה המלאה, ברמה הכלל ארצית, ולשם כך יש צורך בעבודת מטה שלו, בשיתוף עם משרד האוצר. המחסור בנדבכים יסודיים אלה בצירוף לוח הזמנים שנקבע ליישום ההמלצות מעוררים ספק משמעותי בנוגע ליכולת של משרד החינוך ליישמן ולהביא לשינוי הנדרש כדי לקיים את הוראות הדין על פי תכליתן.
על משרד החינוך לבצע את השלב הבא בניסוי לבדיקת ישימותן של המלצות ועדת דורנר, בתנאים שיבטיחו שהממצאים שיעלו מן הניסוי יספקו למשרד את המידע הנחוץ בדבר בחירת ההורים בין המסגרות החינוכיות השונות, וכן שיבטיחו כי ניתן יהיה להפיק מהממצאים מסקנות בדבר היכולת לפעול במסגרת התקציב הקיים.
כמו כן על משרד החינוך לבחון את המענה הניתן במוסדות החינוך הרגיל לתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית, וזאת בהתחשב בכלים שמקבלים המוסדות לצורך כך. אם יימצא שבידי מוסדות אלה אין כלים מספקים למילוי צורכי התלמידים והמוסדות גם יחד, מוטל על המשרד להכין תכנית פעולה מפורטת לגיבוש כלים כאלה ולפעול ליישומה.