מניעת דלקות בבניינים רבי קומות, בבתי עסק ובמוסדות

1. לאחר השרפה בכרמל שאירעה בדצמבר 2010 ובה נספו 44 אנשים, ודוח מבקר המדינה שפורסם בנדון , קיבלה הכנסת ב-25.7.12, כחלק מהרפורמה במערך הכבאות, את חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 (להלן - חוק רשות הכבאות הארצית או החוק החדש) . הביקורת בדוח זה חלה על התקופה שלפני קבלת החוק החדש בכנסת, ולכן ההוראות הרלוונטיות לגביה הן ההוראות של חוק שירותי הכבאות, התשי"ט-1959 (להלן - החוק או חוק שירותי הכבאות) . עם זאת, תקפות הממצאים נותרת בעינה ואף מקבלת משנה תוקף, שכן הממצאים מתווים את הדרך לשינויים המתבקשים. המסקנות וההמלצות של משרד מבקר המדינה בדוח זה אמורות לשמש את הרשות הארצית לכבאות והצלה, שתכונן על פי החוק החדש, כבסיס לגיבוש התפישה העתידית בנושא מניעת דלקות וליישום השינוי הארגוני-תפעולי במערך הכבאות. על הרשות הארצית לכבאות והצלה להכיר וללמוד את הליקויים שהביקורת הצביעה עליהם בדוח זה, לתקנם וליישם את ההמלצות הכלולות בו.

עד ינואר 2011 הופקד משרד הפנים על ביצוע החוק. בינואר 2011, בעקבות השרפה בכרמל, החליטה הממשלה  להעביר את האחריות לביצוע החוק לידי השר לביטחון הפנים (להלן - השר לבט"פ). רשויות הכבאות וההצלה (להלן - רשויות הכבאות או שירותי הכבאות) שפעלו בתקופת הביקורת הם גופים מוניציפליים שפעלו על פי החוק. בסך הכול פעלו ברחבי הארץ 24 רשויות כבאות: 20 מהן פעלו במסגרת איגודי ערים לשירותי כבאות, וארבע הרשויות האחרות פעלו במסגרת הרשות המקומית (להלן ביחד - איגודי כבאות או איגודים).

עד כינון הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לביטחון הפנים (להלן - לבט"פ) פועל המשרד לבט"פ בתחום כיבוי האש, באמצעות נציבות שירותי הכבאות וההצלה (להלן - הנציבות). בראשה עומד נציב כבאות והצלה (להלן - הנציב), והוא אחראי, בין היתר, לניהולה ולמילוי משימותיה. בהתאם לחוק ולתקנותיו , הנציב משמש מפקח כבאות ראשי (להלן - מכ"ר), ובין שאר תפקידיו עליו לפקח על הפעולות של רשויות הכבאות, לתת להן הוראות פעולה ולדרוש מהן דין וחשבון בנושאי כוח אדם וציוד כיבוי. מיוני 2002 ועד אפריל 2011 כיהן בתפקיד הנציב רב-טפסר שמעון רומח. החל במאי 2011 מכהן בתפקיד רב-טפסר שחר איילון.

2. מדי שנה בשנה מתרחשים עשרות אלפי אירועי שרפה במבנים ציבוריים, בבתים פרטיים ובשטחים פתוחים, והם גורמים אבדות בנפש, נזק לרכוש ופגיעה קשה בטבע. היקף הנזקים כתוצאה מאירועים אלו נאמד בעשרות מיליוני ש"ח. סיכוני אש הם מהסיכונים העיקריים האורבים לבאי מבנים המשמשים את הציבור. לפיכך, מלבד הצורך בכיבוי אש לאחר פריצתה קיים גם הצורך למנעה. מניעת שרפות מחייבת ביצוע פעולות מקדימות שמטרתן להקטין את הסיכויים לפריצת שרפה, או להאט את התפשטותה לאחר שפרצה, וכפועל יוצא מכך להפחית את הסיכון לאדם ולרכושו.

מניעת דלקה והאטת התפשטותה מושגת הן באמצעות פעולות שגרתיות של תחזוקה שוטפת, והן באמצעות פעולות שיש להן השפעה גם לטווח ארוך כגון: התקנת מכשירי התראה מפני פריצת שרפה, שימוש בחומרים עמידי אש, יצירת דרכי מילוט, שימוש במערכות לשחרור עשן וחום ויצירת נגישות נוחה לשירותי הכבאות בבואם לכבות שרפות . מלבד כיבוי דלקות נדרשות רשויות הכבאות גם להבטיח כי יתקיימו סידורי כבאות למניעתן. "סידורי הכבאות מהווים את מערכת המניעה הפעילה לאירועי שריפה במבנה וכוללים מערכות כיבוי אש אקטיביות ומערכות אוטומטיות לשחרור חום ועשן. רק פעולתן התקינה והאינטגרטיבית יכולה למנוע פגיעה קשה מאד בנפש ורכוש בעת אירוע שריפה" . יישומם של ההוראות והנהלים בנושא מניעת דלקות ובטיחות אש יכול למנוע שרפות עוד לפני פריצתן, ולעצור את התפשטותן. הגוף האחראי למניעת דלקות ולבטיחות אש ברשויות הכבאות הוא מדור מניעת דלקות (להלן - מנ"ד) שבראשו עומד ראש מדור (להלן - רמ"ד), ועובדים בו מפקחי מניעת דלקות (להלן - מפקח) שעברו קורס מפקחים למניעת דלקות בבית הספר לכבאות של נציבות הכבאות.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בחן בחודשים ינואר-יולי 2012 את פעולות המניעה בתחום כיבוי האש. הביקורת נעשתה בנציבות הכבאות ובשבע רשויות כבאות ברחבי הארץ , ובה נבדק המערך למניעת דלקות ברשויות הכבאות, תפקודו והיערכותו למניעת דלקות במבנים המשמשים את הציבור כגון בתי עסק (להלן - עסקים) ומוסדות. דגש מיוחד ניתן בבדיקה לסידורי המניעה בבניינים רבי קומות המשמשים למגורים או למשרדים. כמו כן נשלח שאלון מקיף בנושא מניעת דלקות (להלן - השאלון) ל-24 רשויות הכבאות בארץ. משרד מבקר המדינה פנה גם לעשר הערים הגדולות בארץ, כדי לקבל נתונים על העסקים והבניינים רבי הקומות שבתחומן. חלק מנתונים אלו הושוו לנתונים שהתקבלו בשאלון ושולבו בסיכום ממצאי הביקורת. ביקורת קודמת בנושא פורסמה בדוח מבקר המדינה בנושא כיבוי אש ומניעת דלקות משנת 2003.

עיקרי הממצאים

מניעת דלקות בבתי עסק ובמוסדות

בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בפעולותיהם של מדורי מניעת דלקות הפזורים ברחבי הארץ. מהשוואת התשובות לשאלון למידע שהתקבל ממחלקות הארנונה של עשר הערים הגדולות בישראל עולה שאין בידי שירותי הכבאות מידע על אודות יותר ממחצית העסקים והמוסדות המצויים בתחום אחריותם. בהיעדר מידע זה לא מתקיימות בהם ביקורות של מדור מנ"ד. על אף המלצתה של הוועדה לביקורת מניעת דלקות  לקבוע נהלים אחידים ברמה הארצית לעבודת מדורי מנ"ד, נכון לספטמבר 2012 עדיין לא היו נהלים אחידים לביצועה של ביקורת זו. כל מדור קבע את רמות הסיכון ואת תדירות הביקורת באופן עצמאי, בלי שניתנה לכך הנחיה של גורם מרכזי, ושיטת העבודה נקבעה לפי שיקול דעתם של מפקד השירות והרמ"ד המקומיים.

בפועל לא אכפו חלק ניכר משירותי הכבאות את דיני הכבאות על מפרי החוק, למרות קיומן של סמכויות סטטוטוריות על פי חוק שירותי הכבאות, בין השאר בשל אי-הסמכת תובעים במשך שנים רבות.

בטיחות אש בבניינים רבי קומות

תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן - תקנות התכנון והבנייה) קובעות, כי בניין שגובהו מעל 13 מטרים הוא בניין גבוה, ואילו בניין שגובהו מעל 29 מטרים הוא בניין רב-קומות. לבניינים גבוהים יש מאפייני סיכון אש ייחודיים רבים. למשל: סבירות גבוהה להימצאות דיירים שפינוים דורש זמן ממושך יותר כגון ילדים, זקנים, חולים ונכים; מדרגות רבות המאריכות את זמן השהות של הנמלטים בחדר המדרגות; חילוץ לכודים בקומות העליונות בבניינים רבי קומות בעזרת סולמות אינו אפשרי; כיבוי האש בבניינים גבוהים מורכב יותר; קיומם של פירים שדרכם יכול העשן לנוע מקומה לקומה; סיכויים רבים יותר לפריצת דלקה בשל ריבוי הדיירים בבניין. יודגש כי המנופים המצויים בשימוש שירותי הכבאות בארץ יכולים להגיע לגובה מרבי של 44 מטר בלבד (כ-14 קומות לערך) - דבר המקשה על חילוץ הדיירים מהקומות הגבוהות יותר ודורש חילוצם דרך חדרי המדרגות. מאפיינים ייחודיים אלו מחייבים התקנת תקנות מחמירות יותר, שימוש באמצעי בטיחות אש מיוחדים, התקנת אמצעי בקרה על התפשטות העשן, שימוש במערכות מתקדמות לגילוי ולכיבוי אש, תחזוקה קפדנית שוטפת, פיקוח מתמיד, הסברה ותרגולי פינוי. התרשלות במילוי דרישות אלה בבניין גבוה עלולה להיות הרת אסון.

מערכות לגילוי ולכיבוי אש בבניינים רבי קומות מותקנות מכוח תקנות התכנון והבנייה והוראות מכ"ר, בהתאם לתקנים הישראלים שאומצו מתקנים מקבילים בחו"ל. מערכות אלו הן מורכבות ויקרות. כדי להבטיח את תקינותן ותפקודן בזמן חירום קובעים התקנים בישראל ובחו"ל, כי יש לקיים בהם תחזוקה שנתית . ואולם, ממסמכי הנציבות עולה, כי בביקורות שערכו רשויות הכבאות נמצאו בנייני מגורים רבים שמערכות בטיחות האש שלהן אינן מתוחזקות, וחלקן אף אינן מתפקדות, והדבר עלול לסכן באופן ממשי את השוהים בבניין בעת שרפה. על אף הצורך החיוני בתחזוקה של מערכות מצילות חיים כדוגמת מערכות לגילוי ולכיבוי אש, טרם הוסדר הנושא, ושאלת האחריות לפרסום הנחיות בנושא מצויה במחלוקת בין משרד הפנים לנציבות זה כארבע שנים.

החוק קבע כי חובתה של רשות הכבאות להבטיח שיתקיימו כל הסידורים הדרושים למניעת דלקות, ובכלל זה גם בניינים גבוהים. הקפדה על כך חשובה, בין היתר, משום שמדובר בריכוז גדול של דיירים במבנה אחד, בבעיות של לחצי מים שיש להזרימם בעצמה לגובה ניכר ובעיות של נגישות פיזית, במיוחד לקומות העליונות. נמצא כי במרבית בנייני המגורים רבי הקומות בישראל לא קיימו בשנים 2009-2011 ביקורות למניעת דלקות בשטח הרכוש המשותף, כדי לבחון את סידורי הכבאות הקיימים בהם. עוד עלה בביקורת, כי עד השרפה בבניין משרדים רב-קומות בתל אביב בשנת 2010, לא נהגו שירותי הכבאות בתל אביב לקיים ביקורת מניעת דלקות בבנייני משרדים רבי קומות. רק בעקבות השרפה, משנת 2011 ואילך, החלו שירותי הכבאות בתל אביב לבחון את סידורי הכבאות בבנייני משרדים רבי קומות. ואכן הצביעה בחינה זו על ליקויים חמורים רבים בבנייני המשרדים שנבדקו. ביניהם: אי-תקינות מערכות לשחרור עשן; דרכי מילוט חסומות; אי-תקינות מערכות אוטומטיות לגילוי ולכיבוי אש, ליקויים באספקת מים ועוד.

בטיחות אש בבניינים ישנים

בערים רבות בארץ פזורים אלפי בניינים ישנים שנבנו עוד בשנות ה-60 וה-70 של המאה הקודמת. בחלקם מתגוררות משפחות נזקקות שאין להן יכולת כלכלית לממן את שדרוגן של מערכות בטיחות האש בבניין שלהן. תחקירי שרפות מצביעים על קיומם של סיכונים ממשיים בבניינים ישנים שאין בהם סידורי בטיחות אש מתאימים.

ברזי כיבוי

אספקת מים בלחץ מתאים לברזי הכיבוי היא גורלית בעת כיבוי שרפה, ולכן הכרחי להבטיח את תקינות הברזים שיעמדו לרשותו של מערך כיבוי האש. בתקנות שירותי הכבאות (אספקת מים וברזי כיבוי), התשל"א-1971 (להלן - תקנות ברזי כיבוי) נקבע, כי "כל ברז כיבוי, השוחה, הצבע והשילוט, ייבדקו לפחות פעם בשנה מטעם רשות הכבאות מבחינת ספיקתו, שלמותו המיכנית, שלמות צבעו, ואטימות השוחה; רשות הכבאות תודיע לרשות מקומית על כל תיקון דרוש והרשות המקומית חייבת לבצע את התיקון".

בביקורת נמצא כי רשויות הכבאות אינן בודקות את כל ברזי הכיבוי שבשטחן פעם בשנה כנדרש , ומרביתן אינן בודקות את ברזי הכיבוי כלל. עוד עולה, כי למעלה ממחצית שירותי הכבאות, 14 מתוך 24, אינם יודעים כלל כמה ברזי כיבוי יש בתחומם.

הכשרתם של מפקחי מניעת דלקות

מפקחי מניעת דלקות מופקדים על תחום דינמי ומתפתח הנתון לשינויים טכנולוגיים ורגולטוריים תמידיים. לפיכך נודעת חשיבות רבה לריענון ולשיפור הידע המקצועי של המפקחים בנושאים הקשורים במישרין לעבודתם במערכות לבטיחות אש, באמצעות קיום הכשרות, השתלמויות וימי עיון. ואולם, הביקורת העלתה כי בשנים 2009-2011 לא התקיימו הדרכות למפקחי מניעת דלקות, בניגוד להמלצתה של הוועדה למניעת דלקות.

הצורך בהסברה ובהדרכה של הציבור על אודות בטיחות אש

הסברה היא אחת הדרכים שבאמצעותן ניתן ללמד את הציבור כיצד למנוע דלקות ולצמצם את הנזקים בעת אירוע שרפה. ההסברה לציבור יכולה להתבצע באופנים שונים כגון פרסום כתבות ותשדירים באמצעי התקשורת האלקטרוניים ובעיתונות; פנייה לציבור לאחר אירועי שרפה והצגת הלקחים שהופקו מהם; שיתוף הציבור בפעולות מניעה; הדרכה בדרכי התמודדות בעת אירוע שרפה; הפצת חוברות הדרכה להתגוננות מפני אש; מתן הדרכה בתחום בטיחות אש במפעלים, בבתי ספר ובמוסדות ציבור. בביקורת עלה, כי משנת 2003 עד סוף 2010 לא קיימה הנציבות פעילות הסברה לציבור בנושא התגוננות מפני אש.

סיכום והמלצות

דלקות עלולות להיות הרסניות ביותר ולגרום פגיעות קשות בנפש וברכוש. לפיכך, מניעת דלקות וצמצומם של סיכוני האש  חשובים לא פחות מכיבוין. בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בפעולתם של מדורי מניעת דלקות הפזורים ברחבי הארץ. ביניהם: לא נערך מיפוי של עסקים, מוסדות ובניינים רבי קומות וסיווגם לפי רמות סיכון; לא נקבעו נהלים אחידים לעבודת מנ"ד ברמה הארצית, וכל מדור סיגל לעצמו שיטת עבודה משלו; חלק ניכר משירותי הכבאות לא אכפו את דיני הכבאות על מפרי החוק; לא נערכו ביקורות על סידורי כבאות בשטח הרכוש המשותף של בנייני מגורים רבי קומות; טרם הוסדר נושא תחזוקתן של מערכות בטיחות אש במבנים, ולא בוצעו בדיקות של ברזי הכיבוי על ידי שירותי הכבאות כנדרש.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות הארצית לכבאות והצלה לדרוש ממדורי מניעת דלקות לקיים את הפעולות הבאות: להכין תכנית עבודה רב-שנתית שבמסגרתה ימופו העסקים, המוסדות והבניינים רבי הקומות שבתחום אחריותן; לקבוע את הכללים לסיווג רמות הסיכון שלהם ואת תדירות הביקורת והיקפה לפי רמות הסיכון ומאפייניו השונים של המבנה. על תכנית זו לשמש בסיס להקצאת המשאבים הנדרשים למערך מניעת הדלקות כולו כחלק מהרפורמה שמערך הכבאות עתיד לעבור במהלך השנים הבאות. על הרשות הארצית לכבאות והצלה לקיים עבודת מטה מסודרת, כדי להתמודד עם הקשיים והתוצאות הצפויים מקיום ביקורות למניעת דלקות בבניינים רבי קומות. על הרשות הארצית לכבאות והצלה ועל משרד הפנים ללבן את המחלוקת בנוגע לאחריות לתחזוקתן של מערכות לבטיחות אש במבנים לאלתר, ואם הדבר לא יעלה בידם - לשתף בכך את משרד ראש הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה.

באמצעות הסברה לציבור ניתן למנוע דלקות ולצמצם את נזקיהן בעת שרפה. על הרשות הארצית לכבאות והצלה להגביר את מודעות הציבור לסיכוני אש באמצעות הסברה והדרכה, ולהנחותו כיצד להתנהג בצורה מיטבית אם ייקלע, חלילה, לאירוע שרפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ, הרשות הארצית לכבאות והצלה, משרד הפנים ושאר הגורמים הרלוונטיים, לבחון דרכים לצמצום סיכוני האש בבניינים ישנים, בין היתר, באמצעות הסברה מקיפה, השתלבות בפרויקטים של שיקום שכונות ועידוד וסבסוד רכש והתקנה של גלאי עשן.

תפקידו העיקרי של מערך הכבאות, לצד כיבוי האש, הוא להבטיח כי יתקיימו סידורי הכבאות הנדרשים למניעת דלקות. יישומם של ההוראות והנהלים בנושא מניעת דלקות ובטיחות אש יכול למנוע שרפות עוד לפני פריצתן, או לעצור את התפשטותן. תיקון הליקויים שהועלו בדוח זה אמור לשמש אחת מאבני היסוד לבניית מערך מניעת הדלקות החדש, כחלק מהרפורמה הכוללת של שירותי הכבאות. האחריות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה ויישום המלצותיו מוטלת לפתחם של המשרד לבט"פ והרשות הארצית לכבאות והצלה.