מימון ייצור מטוסי מנהלים - התעשייה האווירית

נוכח דרישת משרד האוצר, משרד הביטחון והבנקים הכלולים בהסדר, להעביר את הפעילות הקשורה במימון הייצור ובשיווק מטוסי המנהלים לתאגיד נפרד, בדק משרד מבקר המדינה את הקמת התאגיד הנפרד (להלן - חברת השיווק), את מידת המימוש של מטרת ההקמה של חברת השיווק, את ההתחשבנות בין התע"א לבין חברת השיווק, ואת מכירת נכסי חברת השיווק לחברה א'. הביקורת נערכה בתע"א בארגון הסמנכ"ל לכספים ובחטיבה לכלי טיס אזרחיים.

נבדקו סדרי ההתקשרות בין התע"א לבין נציג רכש. הביקורת נערכה בארגון הסמנכ"ל לכספים, בארגון הסמנכ"ל לשיווק ולפיתוח עסקים, בהנהלת חטיבת כלי טיס אזרחיים, ובמפעל הייצור.

בשנת 1993 אישר דירקטוריון התעשייה האווירית לישראל בע"מ (התע"א) לפתח ולייצר מטוס מנהלים חדש, ה"גלקסי". ההחלטה זכתה לאישור משרד האוצר ומשרד הביטחון. בשנים 1994 ו-1995 התנו משרד האוצר, משרד הביטחון והבנקים הכלולים בהסדר את המשך תמיכתם בפרויקט, בקביעת גבול עליון בסכום של 30 מיליון דולר לחשיפה המימונית של התע"א להשקעה בהון החוזר בייצור ובשיווק מטוסי המנהלים, ובמזעור הסיכונים מן הייצור והשיווק שלהם. לשם כך נדרשה התע"א להעביר את הפעילות הקשורה בשיווק המטוסים לתאגיד נפרד, שבו ישותף משקיע זר, ותאגיד זה יממן את ההון החוזר הדרוש וייטול על עצמו את הסיכונים. בדרך זו אף ציפו לקבל מעין אישור חיצוני לכדאיות הייצור של מטוסי מנהלים, מעצם הנכונות של משקיע זר להשקיע וליטול סיכונים.

ההסכם שנחתם בין התע"א לבנקים בנובמבר 1996 עיגן את התחייבות התע"א להגביל את חשיפתה הפיננסית להשקעות הנדרשות בהון החוזר, כולל באמצעות התחייבויות וערבויות, ל-30 מיליון דולר.

התקשרות עם משקיע זר להקמת התאגיד הנפרד היוותה, אפוא, תנאי להמשך הפרויקט, שעד למועד ההתניה כבר הושקעו בו עשרות מיליוני דולרים והועסקו מאות עובדים. לאחר מאמצים רבים לאיתור משקיע כזה, נמצא מועמד שהיה מוכן להשקיע בתאגיד הנפרד. בינואר 1997 נחתמו מספר הסכמים בין התע"א לבין המשקיע הזר אשר במסגרתם הוקם התאגיד הנפרד - חברת השיווק.

משרד מבקר המדינה בדק בתקופה אוגוסט 2001 - מרס 2002 ובתקופה יוני-אוקטובר 2002, לסירוגין, את הקמת חברת השיווק; את מידת המימוש של מטרת ההקמה של חברת השיווק; את ההתחשבנות בין התע"א לבין חברת השיווק; ואת המכירה של נכסי חברת השיווק לחברה א'. הביקורת נערכה בתע"א בארגון הסמנכ"ל לכספים; ובחטיבה לכלי טיס אזרחיים (להלן - החטיבה).

הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, כדי למנוע פגיעה בקשרי מסחר בין-לאומיים של המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

חברת השיווק רכשה מהתע"א חלק מהשקעותיה בפיתוח מטוס ה"גלקסי" ובהכנה לייצור, ואת התמורה השקיעה התע"א במניות חברת השיווק. המשקיע השקיע בחברת השיווק עשרות מיליוני דולרים. התע"א התחייבה למכור לחברת השיווק "מטוסים ירוקים", ואילו חברת השיווק הייתה אמורה להשלים אותם בהתאמה לצורכי הלקוחות.

לקראת החתימה על ההסכם עם המשקיע, הנהלת התע"א לא בחנה מהם סדרי הגודל של החשיפה המימונית האפשרית הן מייצור "מטוסים ירוקים" בתע"א, והן מהפעילות הנוספת של חברת השיווק; ולא בחנה, אם ועד כמה עונה ההסכם על המטרות שלמענן נדרש שותף עסקי זר. משמעות ההסכמים בין התע"א לבין המשקיע הייתה נטילת סיכון של התע"א, שאינו מוגבל בסכום, למקרה של כשל עסקי.

התע"א הסכימה לתנאים אלה אשר לא עלו בקנה אחד עם האילוצים שקבע משרד האוצר.

הנהלת התע"א לא הציגה לדירקטוריון את מלוא המשמעויות של הסיכונים בהתקשרות עם המשקיע, ואת האפשרויות של התע"א לעמוד בסיכונים במידה שיתממשו; הנהלת התע"א גם לא הפנתה את תשומת לבם של הדירקטורים, שמימוש סיכונים אלה אינו תואם את כוונת האוצר והבנקים למזער את הסיכונים של התע"א במימון הייצור והשיווק של מטוסי המנהלים.

בנובמבר 1996, המועד שבו הסמיך הדירקטוריון את המנכ"ל או את הסמנכ"ל לכספים לחתום על ההסכמים עם המשקיע, הנהלת התע"א לא הציגה לדירקטוריון תחזית עסקית מעודכנת, המפרטת את צורכי המימון של חברת השיווק. באותו מועד היה ברור להנהלת התע"א, כי ההון שתוכל חברת השיווק להעמיד למימון הייצור והמלאי של מטוסי המנהלים בשיעור של כ-76% מהשקעתה, לא יענה על צורכי המימון של הפעילות בתחום מטוסי המנהלים.

כבר בספטמבר 1997 ידעה הנהלת התע"א, שלחברת השיווק אין יכולת לממן את "המטוסים הירוקים" שהזמינה, ולמרות זאת המשיכה התע"א לייצר מטוסים למלאי, שלא היה להם לקוח סופי. בתקופה ספטמבר 1998 - יוני 2001 אישר הדירקטוריון מספר פעמים מסגרת אשראי לחברת השיווק בסכום מירבי של 60 מיליון דולר. הנהלת התע"א אפשרה ייצור מטוסים נוספים דבר שחייב הגדלת האשראי לחברת השיווק מעבר למסגרת שאישר הדירקטוריון. ביוני 2001 הגיעה יתרת החוב של חברת השיווק לתע"א לכ-122 מיליון דולר.

באפריל 2001 נמכרה חברת השיווק לחברה א'. יתרת ההתחייבויות של חברת השיווק לבנקים ולבעלי המניות, שהתע"א הייתה ערבה להם בפועל במועד המכירה, הסתכמה בכ-258.6 מיליון דולר.

מחישוב (המוטה כלפי מטה) שערך משרד מבקר המדינה עולה, כי עד למועד מכירת חברת השיווק לחברה א' הסתכמה ההשקעה של התע"א, שטרם הושבה, מפיתוח מטוס ה"גלקסי" ומייצור מטוסי המנהלים, בכ-205 מיליון דולר.

ב-4.6.01 נחתם הסכם התפעול בין התע"א לבין חברה א'. ההסכם הותיר את התע"א כקבלן משנה וכיצרנית "מטוסים ירוקים". עם זאת, חזרה התע"א להיות המממנת הבלעדית של ה"מטוסים הירוקים" ושל מלאי המטוסים בעבודה שלא נמכרו ללקוחות. מנתוני התע"א עולה, כי באוגוסט 2002 הגיעה החשיפה של התע"א בייצור מטוסי המנהלים לחברה א' לעשרות רבות של מיליוני דולרים, ובכך חרגה הנהלת התע"א בסכום ניכר מהסכום שאישר הדירקטוריון. וכך חזרה התע"א ונטלה על עצמה את הסיכונים בתחום מטוסי המנהלים בהיקפים כספיים ניכרים. זה המצב שמשרד האוצר, הבנקים והדירקטוריון רצו למנוע בעת שהציגו בשנת 1994 את הדרישה לגיוס שותף.  

ביולי 1993 אישר דירקטוריון התע"א לפתח מטוס מנהלים חדש, מטוס ה"גלקסי". מטוס ה"גלקסי" הוא מודל משופר של מטוס ה"אסטרה", שהתע"א פיתחה וייצרה החל משנת 1977. לפי התכנית המקורית, ההשקעה בפיתוח מטוס ה"גלקסי" הייתה אמורה להיות  כ-95 מיליון דולר (במחירי 1992). תכנית מטוס ה"גלקסי" היא המשך לסדרה של מטוסי מנהלים, שהתע"א פיתחה ושיווקה החל משנות ה-70. עד כה ייצרה התע"א את מטוסי ה"ערבה", ה"ווסטווינד" וה"אסטרה". במהלך השנים שיווקה התע"א מאות מטוסי מנהלים ורכשה לה מעמד בתחום. בעת שייצור מטוס ה"ווסטווינד" היה בשיאו הגיע חלקה של התע"א בשוק מטוסי המנהלים הבינוניים לכ-20%. בתקופה שבה שווק מטוס ה"אסטרה", חלה ירידה משמעותית בחלק השוק של התע"א.

כפי שעולה מדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה, ייצור מטוסי מנהלים בתע"א לא היה אף פעם הצלחה עסקית. אדרבא, הדבר גרם להפסדים גדולים ולשחיקת ההון של התע"א. מדוח על פרויקט ה"אסטרה" אשר הכין משרד מבקר המדינה עולה, כי למועד כתיבתו ב-1987 צבר הפרויקט הפסדים בסכום של כ-290 מיליון דולר. בסיכום דוח ה"אסטרה" העלה משרד מבקר המדינה את השאלה, אם לקחי פרויקט ה"אסטרה" יוסקו כך "שניהול פרויקטים בעתיד יתנהלו לפי קנה מידה שיבטיח תוצאות כלכליות חיוביות". מנתונים שריכז משרד מבקר המדינה מספרי התע"א ביוני 2001, המתייחסים למטוסי המנהלים מאז שנת 1993, עולה, כי סכום התשלומים עלה על סכום התקבולים בכ-205 מיליון דולר. מדובר בסכום מקורב, שככל הנראה מוטה כלפי מטה. הסכום מייצג את סדר הגודל של ההפסד, אילו הסתיימה התכנית במועד עריכת החישוב. מהדוח עולה, כי קצב המכירות הצפוי בעתיד הקרוב אינו גדול, מה שמפחית מאוד את הסיכוי להפיק רווחים שוטפים אשר יקזזו את הגירעון בתקבולים עד מועד כתיבת הדוח.

על פי התכנית המקורית, הפיתוח והייצור של מטוס ה"גלקסי" היו אמורים להיות במדינה זרה, והיו ציפיות, כי הדבר יביא לחיסכון משמעותי. בשנת 1995, כאשר התברר, כי הפיתוח והייצור במדינה זרה נכשל, החליטה הנהלת התע"א להמשיך את הפיתוח בישראל ואת ייצור הגוף והזנב למסור לקבלן משנה בחו"ל. אחד השיקולים להסתמכות על קבלן משנה בחו"ל היה הרצון לקבלת מימון ביניים עבור עלויות טרום-הייצור ועבור עלות עקומת הלמידה בייצור הסדרות הראשונות. באופן כזה היו אמורים לפרוס את העלויות על פני ייצור של 200 מטוסים, והתשלום עליהם אמור היה להיעשות בהדרגה, במהלך הייצור השוטף. גם ציפייה זו לא התממשה. כתוצאה מפיגורים בהספקה של קבלן המשנה, נאלצה התע"א להקים בישראל קו ייצור נוסף, כולל השקעה בטרום-ייצור ובעקומת הלמידה.

השיקול של מימון ההון החוזר, הדרוש לייצור מטוסי המנהלים, הפך להיות הגורם המרכזי. לאחר השקעה של עשרות מיליוני דולרים בפיתוח מטוס ה"גלקסי", הועלתה מצד משרד האוצר והבנקים דרישה מפורשת מהתע"א, כי תמצא שותף חיצוני לפרויקט. בעקבות ההסכם שנחתם בין התע"א למשקיע, הוא השקיע עשרות מיליוני דולרים בחברת השיווק.

ההסכם איפשר את המשך הייצור של מטוסי ה"גלקסי" בתע"א, אך לא ענה על הדרישה למימון פעילות התע"א בתחום מטוסי המנהלים. מדיווח על ביצוע ההסכם עולה, כי הנהלת התע"א נטלה על עצמה סיכונים ללא הגבלת סכום, וביניהם מימון עלויות הייצור של המטוסים ממקורותיה העצמיים. הנהלת התע"א העניקה לחברת השיווק אשראי עד לסכום של כ-122 מיליון דולר, סכום כפול ממסגרת האשראי שאישר הדירקטוריון.

החוב של חברת השיווק לתע"א במועד מכירתה לחברה א', באפריל 2001, שהסתכם  בכ-127 מיליון דולר, היה גדול מפי ארבעה מהסכום שעליו התחייבה התע"א כגבול העליון להשקעתה בהון חוזר לייצור מטוסי מנהלים ממקורותיה העצמיים. כמו כן, היקף החובות של חברת השיווק לבנקים ולבעלי המניות האחרים, שהתע"א הייתה ערבה להם, הסתכם באותו מועד בכ-132 מיליון דולר נוספים.

הסכם התפעול בין התע"א לבין חברה א', שנחתם ביוני 2001, הציב את התע"א כקבלן המספק "מטוסים ירוקים", המשולבים בקו המוצרים של חברה א'. עם זאת התחייבה התע"א להיות המממנת הבלעדית בסכום שעד ל-90 מיליון דולר, של מלאי המטוסים בעבודה ושל ה"מטוסים הירוקים" שטרם נמכרו ללקוחות; לשאת בסיכון מסחרי מייצור המטוסים עד שלב המכירה; ולשאת בסיכון של פיגור במכירות בהשוואה לקצב הייצור המוסכם. מנתוני התע"א עולה, כי באוגוסט 2002 חרגה הנהלת התע"א בסכום ניכר מהסכום שאישר הדירקטוריון, וחזרה ונטלה על עצמה את הסיכונים בתחום מטוסי המנהלים.

משרד האוצר והבנקים אשר התנו, לקראת סיום פיתוח מטוס ה"גלקסי", את המשך הייצור בהתקשרות עם שותף חיצוני, בגידור החשיפה של התע"א ובהפרדת תחום מטוסי המנהלים מפעולותיה האחרות, הסתפקו בעצם ההסכמים - תחילה עם המשקיע ובהמשך עם חברה א' - אך לא פיקחו שההסכמים יבטיחו, שהתע"א לא תצטרך לממן ממקורותיה העצמיים את ההון החוזר הדרוש לייצור מטוסי המנהלים מעבר למגבלה שהציבו, ויתכן שאי אפשר היה להבטיח זאת. הם גם לא דרשו את מימוש מלוא ההפרדה בין פעילות התע"א במטוסי המנהלים לבין פעולותיה האחרות. בפועל, למעט העברת הביצוע של השלמת המטוסים ושיווקם, לא נוצרה הפרדה כזו. יתר על כן, ההסכם עם חברה א' החזיר את התע"א, בתחום מימון הייצור והנשיאה בסיכונים, למצב שמשרד האוצר והבנקים רצו למנוע בעת שהציגו בשנת 1994 את הדרישה לגיוס שותף.

לדעת משרד מבקר המדינה, פעילות התע"א בתחום מטוסי המנהלים בתקופה הנדונה חרגה מההבנות עם משרד האוצר. פעילות זו, ובמיוחד ייצור מטוסי מנהלים בקצב העולה על המכירות, חשפו את התע"א לסיכונים גדולים. הדיווח לדירקטוריון לא נתן ביטוי מלא למשמעות של הסיכונים הפיננסיים, שבחלקם נלקחו תוך חריגה מאישורי הדירקטוריון. כך נוצר סיכון לכאורה לפעילות התע"א גם בתחומים אחרים.

פעולות הנהלת התע"א בתחום מטוסי המנהלים כפי שתוארו לעיל, מעלות את שאלת אחריותו של הדירקטוריון לפעולות אלה. מצופה היה, שדירקטוריון התע"א יפעל מכוח סמכותו ואחריותו ביתר נחישות לביצוע פיקוח ובקרה נאותים על פעילות ההנהלה, ולבדיקת החומר המוגש לו לפני קבלת החלטות בתחום.

מן הראוי, כי התע"א תכין דוח מקיף וממצה של התוצאות העסקיות של תכניות מטוסי המנהלים עד כה ואת התחזיות לעתיד. דוח כזה אשר יובא בפני ההנהלה, הדירקטוריון ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ייצור בסיס להפקת לקחים מהתכניות, ולדרכי הפעולה בעתיד.