אזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) משתרע על כ-5.6 מיליון דונם. שטח C מהווה כ-60% מאיו"ש (כ-3.4 מיליון דונם), מהם כ-1.4 מיליון דונם בבעלות פרטית (כולל רכוש נטוש, כמו "אדמות נפקדים ").
יחידת הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש הוקמה עם כניסת צה"ל לאיו"ש ביוני 1967, ופעלה תחת הממשל הצבאי באיו"ש עד שנת 1981, מועד הקמת המינהל האזרחי באיו"ש (להלן - המנהא"ז), ומאז פועלת היחידה במסגרת המנהא"ז.
צו בדבר רכוש ממשלתי (יהודה והשומרון) (מס' 59), התשכ"ז-1967 (להלן - הצו בדבר רכוש ממשלתי) והצו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (אזור הגדה המערבית) (מס' 58), התשכ"ז-1967 (להלן - הצו בדבר נכסים נטושים) מהווים את בסיס הסמכות של הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש (להלן - הממונה). בצווים האמורים נקבעו סמכויותו של הממונה בנוגע לניהול הרכוש הממשלתי (אדמות מדינה) והנטוש (אדמות נטושות - אדמות נפקדים) באיו"ש. בנוסף לכך, הממונה הוא נציג מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) באיו"ש. בתפקיד הממונה משמש זה כ-15 שנה מר יוסי סגל.
פעולות הביקורת
בתקופה ינואר 2012 עד יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות יחידת הממונה. הביקורת נערכה בעיקר במנהא"ז, ונבדקו בה עניינים הנוגעים לניהול אדמות מדינה, לניהול אדמות נפקדים ולשיקום מחצבות באיו"ש. בדיקות השלמה נערכו בחטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית העולמית (להלן - החטיבה להתיישבות), בממ"י, במשרד הביטחון ובמשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
1. ניהול אדמות מדינה
א. חוזי חכירה וגביית דמי חכירה
הממונה לא החתים על חוזי חכירה את המתיישבים המתגוררים ביישובים שהקימה באיו"ש החטיבה להתיישבות, וזאת מאז הקמתם של יישובים אלה, אף שהדבר מתחייב מהצו בדבר רכוש ממשלתי, והוא לא גבה מהם דמי-חכירה. עובדה זו לא רק שהביאה לכך שנגרם הפסד כספי גדול לקופת האזור , שהוערך על ידי הממונה במאות מיליוני ש"ח, אלא שהיא גם אינה מאפשרת ליחידות המנהא"ז, ובראשן יחידת הממונה לקיים ניהול ופיקוח ראויים על אדמות מדינה באיו"ש. כמו כן, מצב זה יוצר אפליה לא רק בין תושבי אותם יישובים ובין תושבי איו"ש המתגוררים ביישובים שהקים משרד הבינוי והשיכון, שמהם גובה הממונה דמי חכירה, אלא גם בינם ובין תושבי מדינת ישראל, המשלמים דמי חכירה בגין השימוש שהם עושים בקרקע.
אי-החתמת חוזי חכירה ואי-גביית דמי החכירה חמורים במיוחד בהתחשב בכך שהסיבה העיקרית לליקוי לא טופלה משך שנים רבות, למרות ידיעת כל הגורמים הרלוונטיים. ראש המנהא"ז, תא"ל מוטי אלמוז, המופקד על ניהול תקין ויעיל של העניינים האזרחיים באיו"ש, ומנכ"ל ממ"י, בנצי ליברמן, האחראי לפעילות המקצועית של הממונה, טוענים שהבעיה נעוצה בעיקר בחוסר כוח אדם ביחידת הממונה. חרף זאת ואף על פי שהנושא נידון במשך כארבע שנים, ואף הועבר ב-2009 לידיעת שר האוצר דאז (רוני בר-און) וב-2010 לידיעת שר הביטחון (אהוד ברק), עד למועד סיום הביקורת, יולי 2012, טרם נמצא לו פתרון. מדובר בכשל מהותי שנמשך לאורך שנים רבות של כל הגורמים הנוגעים לנושא זה - הממונה, ראשי המנהא"ז לדורותיהם, ראשי ממ"י לדורותיהם ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר.
ב. ניהול אדמות חקלאיות
בין האדמות שהקצה הממונה ולא החתים על חוזי חכירה לגביהן, קיימות גם אדמות בבקעת הירדן, המשמשות חקלאים ישראליים לחקלאות. הממונה לא גבה מהחקלאים הישראליים דמי שימוש עבור הקרקע, ולא פיקח על כך שהשימוש במקרקעין הוא לצורכי חקלאות. זאת, לטענתו, מחמת מחסור בכוח אדם. בהיעדר פיקוח מטעמו על המקרקעין, נמנע הממונה מלהעניק אישורים למשרד החקלאות, הדרושים למשרד זה לצורך הקצאות מים לחקלאות. עם זאת, כדי לא לפגוע בהקצאות המים לחקלאים, בשנת 2008 הטיל ראש המנהא"ז דאז על ראש תחום (רת"ח) תשתית במנהא"ז לנפק אישורים אלה. החלטת ראש המנהא"ז היא בגדר העברת תפקידו של הממונה לרת"ח תשתית שהוא קצין צה"ל, הפועל ללא הנחיה מקצועית של ממ"י וללא הידע המקצועי הנדרש לצורך הנפקת האישורים. במצב זה לא מתקיים הפיקוח הנדרש על השימוש במקרקעין ועל הקצאות המים.
ג. תשלום עבור השימוש באדמות מדינה על ידי משרד הביטחון וצה"ל
במרוצת השנים הקצה הממונה למשרד הביטחון כ-3,500 דונם באיו"ש בעשרות רבות של אתרים להקמת מחנות ולאימונים עבור צה"ל. שעה שהממונה דורש ממשרד הביטחון ומצה"ל דמי חכירה עבור השימוש במקרקעין אלה, עמדת גופים אלה היא, שעל פי הדין הבין-לאומי אין הממונה רשאי לעשות כן. נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012, חילוקי הדעות בין משרד הביטחון לבין הממונה, בנוגע לסמכותו של הממונה לגבות ממשרד הביטחון תשלום דמי חכירה עבור השימוש באדמות מדינה, לא יושבו על ידי מפקד פקמ"ז או על ידי גורם אחר בצה"ל או במשרד הביטחון.
ד. החכרת קרקעות באזור תעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש
אף שחוזי ההרשאה לפיתוח שחתם הממונה עם יזמים באזור התעשייה "מסילה" אוסרים עליהם להעביר לגורם אחר את זכויותיהם מכוח החוזה, הרי שבחלק מהמקרים הדבר נעשה ללא אישור הממונה. העובדה שהממונה אינו אוכף את תנאי החוזה על היזמים שחכרו ממנו אדמות מדינה לצורכי תעשייה, גורמת לכך שאין לו פיקוח על זהות המשתמש בקרקע. כמו כן, הממונה לא וידא שהשימוש בקרקע נעשה רק למטרה לה יועד.
ה. תחנות דלק
באיו"ש פועלות 38 תחנות דלק ישראליות הממוקמות ברובן על אדמות המדינה, 25 מהן פועלות שנים רבות ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2012, בלי שהממונה חתם עם בעליהן על חוזה הרשאה לשימוש בקרקעות שעליהן הן נמצאות, כנדרש בצו בדבר רכוש ממשלתי. בנוסף לכך, הממונה לא אכף במשך שנים רבות את חובת התשלום של תחנות הדלק עבור השימוש באדמות המדינה, ובכך נגרמו הפסדים כספיים משמעותיים לקופת האזור.
2. הטיפול בנכסים נטושים
החל מאוקטובר 2000, עם פריצת האינתיפאדה השנייה באיו"ש, חדלו כ-95% מהפלסטינים, השוכרים את הנכסים הנטושים, לשלם לממונה את דמי השכירות תמורת הנכסים ששכרו. למרות זאת, הממונה לא פעל מאז ובמשך כ-12 שנים (עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012) כדי לחדש את החוזים בינו לבין השוכרים וכדי לגבות מהם את דמי השכירות. מצב זה פגע בזכויות הנפקדים בנכסיהם ובהכנסות הנפקדים בעלי הנכסים, ועל פי חוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי לאיו"ש, הוא עלול "לפגוע אף בחובת השמירה על שלמות הנכס עבור הנפקד".
3. שיקום מחצבות
בשטח C קיימות מחצבות, שמפעיליהן קיבלו מהממונה הרשאה לכרייה ולחציבה בקרקעות שעליהן הוקמו. בביקורת עלה, כי בנוסף למחצבות הפעילות באיו"ש קיימות גם מחצבות נטושות, שנעזבו על ידי מפעיליהן לאחר מיצוי פוטנציאל הכרייה במקום, בלי שנעשו בהן פעולות שיקום, וזאת בניגוד למתחייב בהסכם ההרשאה לכרייה ולחציבה. מחצבות אלה מהוות מפגע אקולוגי וסביבתי חמור. למרות תשובת המדינה לבג"ץ 2164/09 , ולפיה ראש המנהא"ז המליץ, כי יש "ליתן דגש על שיקומן של מחצבות נטושות", הרי שעד למועד סיום הביקורת, יולי 2012, לא חל שינוי כלשהו בנושא זה. למרות זאת, הממונה לא הפעיל את סמכויותיו בהתאם להסכם ההרשאה לכרייה או לחציבה כדי למנוע מצב זה. יתר על כן, הגורמים הרלוונטיים במנהא"ז, לרבות ראש המנהא"ז, לא קידמו לכדי מימוש את הטיפול בנושא הקמת קרן לשיקום מחצבות באיו"ש, בדומה להסדר הקיים בישראל .
סיכום והמלצות
הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש מופקד, בין היתר, על ניהול אדמות מדינה ואדמות נטושות ("אדמות נפקדים"). הבסיס לפעילותו של הממונה נקבע בצו בדבר רכוש ממשלתי ובצו בדבר רכוש נטוש.
בביקורת עלו ממצאים, חלקם חמורים, של ניהול כושל של אדמות מדינה ואדמות נטושות באיו"ש שעליהן מופקד הממונה, שבאו לידי ביטוי בולט באי-חתימה על חוזי חכירה עם חלק מהמתיישבים, עם חלק מבעלי העסקים הישראליים ועם המחזיקים בנכסים נטושים פלסטיניים באיו"ש, ובאי-גבייה של דמי חכירה ודמי שכירות מהם ומהמחזיקים בנכסים נטושים פלסטיניים באיו"ש, בגין השימוש בקרקע ובנכסים. המצב הקיים נוגד את הוראות הדין, גורם להפסד של מאות מיליוני ש"ח לקופת האזור, ויוצר אפליה בין מתיישבים ובעלי עסקים אלו לבין תושבי איו"ש האחרים ובינם לבין תושבי ישראל. כמו כן, נגרמה פגיעה בחובת הנאמנות כלפי הנפקדים והשמירה על שלמות רכושם. בנוסף לכך, עלו ליקויים בנושא הניהול, הפיקוח והבקרה על אדמות המיועדות לחקלאות בבקעת הירדן, ובתחום שיקום מחצבות נטושות באיו"ש.
ממצאים אלו יש בהם כדי להצביע על דפוסי עבודה לקויים ביחידת הממונה. משרד מבקר המדינה סבור, כי לשם תיקון הליקויים בתחומי הפעילות האמורים של הממונה, מתחייבת בדיקה כללית ויסודית של תפקוד יחידת הממונה, בין היתר בהתייחס לתקן כוח האדם הדרוש לביצוע כל משימותיה.
המציאות המתמשכת של הליקויים האמורים הייתה ידועה משך שנים ארוכות למנהא"ז ולממ"י ולגורמים בכירים במשרדי הממשלה הרלוונטיים - ובהם משרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר ומשרד החקלאות - ולעומדים בראשם. זאת, נוכח פניות שונות שהועברו אליהם ושהצריכו התערבות וטיפול. למרות זאת, רוב הפניות לא זכו להתייחסות ראויה, והבעיות לא באו לכדי פתרון. משמעות הדברים היא הזנחה מתמשכת, היעדר אכיפה והפסדים כספיים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח לקופת האזור.
על כל הגורמים האחראים בממ"י, ובראשם מנכ"ל ממ"י, בנצי ליברמן, ובצה"ל, בעיקר מתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ"ש), אלוף איתן דנגוט, ראש המנהא"ז, תא"ל מוטי אלמוז, ועל פי הצורך גם הרמטכ"ל, רב-אלוף בני גנץ - לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה. בנוסף לכך, בהתחשב בחומרתם של חלק מהליקויים ובהיעדר פעילות לפתרונם מצד האחראים לכך במשך שנים, יש מקום שגם השרים הנוגעים בדבר - שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון, שהוא יו"ר מועצת ממ"י, שר האוצר, ועל פי הצורך גם ראש הממשלה - יידרשו לפתרון הסוגיות שעלו בדוח זה.
ממצאי דוח זה בדבר היעדר אכיפה מתמשכת בתחומים של ניהול מקרקעין, כמו גביית דמי חכירה והחכרת קרקעות באזורי תעשייה, ושל טיפול בנכסים נטושים ושיקום מחצבות באיו"ש - משמעותם פגיעה בשלטון החוק, והם אף מעלים חשש לפגיעה בדין הבין-לאומי. משכך, על היועמ"ש לממשלה להידרש לדוח זה לפרטיו, ולפעול בנחרצות בצוותא עם הגורמים הרלוונטיים, כדי לתקן כל אחד מהליקויים שהועלו בדוח.