משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) פועלים על פי תכנית עבודה במסגרת תקציב שמאשרת הכנסת בחוק התקציב השנתי (להלן - תקציב הביטחון). תקציב הביטחון מהווה תבנית כספית לביצוע תכנית העבודה ולביצוע משימות על ידי צה"ל ויחידות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט). סוגי ההוצאות בתקציב הביטחון הם, בין היתר: רכש והצטיידות, שכר, מחקר ופיתוח, שיקום ותגמולים ובינוי. בשנת 2011 עמד תקציב הביטחון על כ-55 מיליארד ש"ח.
מערכת הביטחון פועלת בסביבה דינמית שמתחוללים בה שינויים. חלקם מחייבים התאמות בתכניות העבודה, ואלו מחייבות לעתים העברה של מקורות בין סעיפים בתקציב הביטחון או הגדלתם של מקורות. כמו בשנים קודמות, בשנים 2010 ו-2011 עשה משהב"ט העברות והגדלות רבות המסתכמות במיליארדי שקלים.
פרק ג' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - החוק), קובע כללים מיוחדים לאישור תקציב הביטחון ולניהולו. משהב"ט מנהל את תקציב הביטחון כ"תקציב מסגרת", שבו הוא מקבל לרשותו משאבים תקציביים ומממש אותם. ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן - הוועדה המשותפת) מקיימת פיקוח ובקרה על שינויים בתקציב הביטחון באמצעות הודעות שמעביר לה שר האוצר, על פי הצעותיו של שר הביטחון. חלק מההודעות הן דיווחים במועדים הקבועים בחוק, והן מפרטות את השינויים שנעשו בפועל, וחלק אחר הן בקשות לאישור מוקדם של שינויים. אגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק) מופקד, בין היתר, על תכנון תקציב הביטחון ועל ניהולו השוטף, ובכלל זה על ביצוע השינויים בו, וכן על הבקרה והדיווח התקציביים. אגף הכספים במשהב"ט (להלן - אכ"ס) מקיים פיקוח תקציבי על הביצוע בסעיפי תקציב הביטחון.
בספטמבר 2006 החליטה הממשלה (להלן - החלטת הממשלה) להגביר את הבקרה על תקציב הביטחון ואת השקיפות בניהולו , וקבעה, בין היתר, כללים בנושא הצגת תקציב הביטחון וביצוע שינויים בו.
פעולות הביקורת
בשנת 1998 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון . בתקופה מפברואר עד יולי 2012 ערך משרד מבקר המדינה מעקב מורחב, שתכליתו לבדוק את תיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת, ואת יישומם של כללים חדשים שנקבעו, לרבות בהחלטת הממשלה, בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון. ביקורת המעקב נערכה במשהב"ט: באת"ק ובאכ"ס; ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - משרד האוצר).
עיקרי הממצאים
הודעה מראש על שינויים בתקציבים לא מסווגים
על פי החלטת הממשלה, שינויים בתקציבים לא מסווגים בסכומים שבין 5 ל-50 מיליון ש"ח מחייבים הודעה מראש לוועדה המשותפת לפני ביצוע השינוי. בשנת 2011 את"ק היה צריך להודיע מראש על שלושה שינויים כאלה (כל אחד מהם הגדלה של כ-10 מיליון ש"ח בתכנית ), אך לא עשה זאת.
איכות הדיווח על השינויים התקציביים שבוצעו בפועל
1. בדיווחים שאת"ק מכין אחת לרבעון, המרכזים את השינויים התקציביים שעשה, שאותם הוא מגיש למשרד האוצר כדי שהאחרון יעבירם לוועדה המשותפת (להלן - פניות רבעוניות), נמצא שבנתוני חלק מהתכניות שהציג את"ק נפלו טעויות, דבר המצביע על בקרה לקויה מצדו על דיווח השינויים בתקציב.
2. בפניות הרבעוניות את"ק אינו מציג קישור בין השינויים התקציביים בתכניות השונות, כך שלא ניתן לעקוב אחר תנועת המקורות בתקציב ולדעת, לדוגמה, לאיזו תכנית הועברו הסכומים שהופחתו מתכנית מסוימת, או את המקור להגדלת תקציב של תכנית אחרת.
3. את"ק לא הקפיד להביא הסברים בפניות הרבעוניות לכל השינויים העולים על 10 מיליון ש"ח בתכנית, או שינויים מעל 5 מיליון ש"ח, אם הם מהווים מעל 25% מהתקציב בתכנית, כנדרש על פי הוראותיו.
4. את"ק מציג את השינויים בפניות הרבעוניות בצורה טכנית, ללא מיון על פי מאפיינים מובחנים (כגון סוג ההוצאה), דבר שפוגם בהבנת ייעודם ומהותם של השינויים.
5. נמצאו ליקויים בבקרה של משרד האוצר על פניות הרבעוניות שמכין את"ק: משרד האוצר לא בחן את הפניות הרבעוניות באופן שיטתי; לא העיר לאת"ק על מתכונת הדיווח על השינויים התקציביים או על אי-ההלימה של נתונים בפניות הרבעוניות; ולא הפנה בכתב באופן שוטף שאלות הבהרה לקבלת הסברים מאת"ק.
מסירת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת
כתוצאה מטיפול לקוי של משרד האוצר בפניות הרבעוניות של מחצית שנת 2011 וממערכת יחסי עבודה לא תקינה בינו לבין את"ק, משרד האוצר הגיש את הפניות הרבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 לוועדה המשותפת רק ביולי 2012, באיחור של עשרה חודשים ושבעה חודשים, בהתאמה.
בקרה על שינויים המחייבים הודעות ואישורים מראש
1. על פי החוק, שינויים תקציביים מעל סכומים מסוימים המשנים תכניות התעצמות, מחייבים את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת. המעבר למערכת מחשוב חדשה הביא לכך שאת"ק אפיין חלק גדול מהתכניות בתקציב הביטחון כ"מעורב" , כלומר תכניות הכוללות תקציבים שנועדו הן לפעילות שוטפת והן להתעצמות, ובכך פגע ביכולת לקיים בקרה חיצונית על שינויים תקציביים שהוא עושה בנושא זה. זאת ועוד, משרד האוצר אינו יודע אילו תכניות את"ק אפיין כ"התעצמות" ואילו כ"שוטף", וממילא לא קיים בקרה בתחום האמור.
2. הבקרה של משרד האוצר בנוגע לשינויים בתקציבים לא מסווגים לקתה בחסר: הוא לא היה ער לכך שאת"ק לא הודיע מראש על ביצוע שינויים בתקציבים לא מסווגים בשנת 2011 בסכומים שבין 5 ל-50 מיליון ש"ח, כנדרש על פי החלטת הממשלה, וממילא לא העיר למשהב"ט בנושא, ולא הודיע לוועדה המשותפת על שינויים אלו.
סיכום והמלצות
תקציב הביטחון, שמאשרת הוועדה המשותפת, מגלם בתוכו את סדרי העדיפויות לתכניות העבודה של מערכת הביטחון. תקציב המדינה, שמאשרת הכנסת, קובע סדרי עדיפויות לאומיים. שעה שרוב רובו של תקציב המדינה שקוף בפני כלל הציבור, נמצא בבחינה ציבורית מתמדת, וקיימת עליו בקרה הדוקה של משרד האוצר, תקציב הביטחון ברובו חסוי, והבקרה עליו נעשית על פי כללים אחרים. משכך, ונוכח משקלו הכבד של תקציב הביטחון מכלל תקציב המדינה (כ-15% בשנים 2010 ו-2011), קיימת משנה חשיבות להקפדה על כללי הבקרה שנקבעו.
כפי שעולה מדוח ביקורת זה, נמצאו ליקויים בסדרי הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון בשנים 2010 ו-2011, הבאים לידי ביטוי, בין היתר, באי-עמידה בכללים שנקבעו בהחלטת הממשלה ובבקרה רופפת של משרד האוצר אחר שינויים תקציביים שעושה את"ק. נוסף על אלה, נמצאו ליקויים הנוגעים לאיכות הדיווח של את"ק על שינויים תקציביים שנעשו, המקשים על היכולת להבין את מהות השינויים התקציביים, את הסיבות שהביאו לביצועם ואת השלכותיהם.
בקרה על שינויים בתקציב הביטחון נועדה להבטיח, כי התקציבים, שאישרה הוועדה המשותפת לתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, מוצאים למטרות שאליהן הם נועדו. הליקויים שנמצאו פגעו בבקרה על שינויים בתקציב הביטחון.
במהלך שנת 2012 ננקטו צעדים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, לרבות התקנת מסוף במשרד האוצר של מערכת תקציב משהב"ט. עם זאת, חשוב שראש את"ק וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר יגבשו בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים בנוגע לשינויים בתקציב הביטחון, וימצאו את הדרכים לייעל ולטייב את תהליכי העבודה ביניהם תוך הגברת שיתוף הפעולה ביניהם, כדי להבטיח בקרה מיטבית על השינויים בתקציב הביטחון.