הקמת מערכת מידע בשירות בתי הסוהר - פרויקט קידמה

​שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הוא ארגון ביטחוני המשתייך למערכת אכיפת החוק. הממשלה ממנה את נציב שב"ס (להלן - הנציב) על פי המלצתו של השר לביטחון הפנים. במועד הביקורת היו בשב"ס 32 מתקני כליאה, שבהם היו כלואים

כ-25,400 אסירים, ושירתו בו כ-8,000 אנשי סגל . שב"ס מנהל את עיקר פעילותו באמצעות שלוש מערכות מידע: מערכת צוהר - מערכת לניהול אסירים; מערכת לניהול משאבי אנוש, ומערכת מודיעין - מערכת לניהול מידע מודיעיני בנוגע לאסירים, לסוהרים ולאזרחים. באוגוסט 2006 פרסם שב"ס מכרז להקמת מערכת חדשה - מערכת "קידמה" - שנועדה להחליף את מערכות המידע ששימשו אותו, ובאוקטובר 2007 חתם על חוזה עם חברה א'  לפיתוח המערכת. במערכת המתוכננת נכללו בתחילה שלוש תת-מערכות - משאבי אנוש, אסירים וניהול בתי הסוהר - ואחר כך נוספה לה גם תת-מערכת מודיעין. בשנת 2008 הוקם מינהל טכנולוגיות בשב"ס (להלן - מנ"ט), והעומד בראשו כפוף לראש מטה שב"ס.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפרויקט קידמה, ובכלל זה ההחלטה על ביצועו של הפרויקט, תקציבו, לוח הזמנים לביצועו ותכולתו, ניהולו וניהול הסיכונים הכרוכים בו. כמו כן נבדקו פיקוח שב"ס על קיום התחייבויותיהן של חברה א' וחברה ב' ונושאים הנוגעים לפיתוח תת-המערכות משאבי אנוש, אסירים, ניהול בתי הסוהר ומודיעין. הבדיקה נעשתה בשב"ס - בנציבות שב"ס, במנ"ט, במינהל תכנון, באגף האסיר, במינהל משאבי אנוש, בלשכת הייעוץ המשפטי ובחשבות - וכן במשרד לביטחון הפנים.

עיקרי הממצאים

1. תקציב הפרויקט, 43.2 מיליון ש"ח ועוד 6.5 מיליון ש"ח (15%) לרזרבה, שביקש שב"ס באוגוסט 2004 לאשר בוועדה המרכזית לענייני תקשוב במשרד האוצר, לא כיסה את כל העלויות על פי האומדן, שהסתכמו ב-62.5 מיליון ש"ח. העלויות החסרות - ההפרש בין התקציב שאושר (43 מיליון ש"ח) ובין האומדן - הן כמחצית התקציב שקיבל שב"ס לפרויקט. בין היתר נמצא שהתקציב שביקש שב"ס לא כלל את עלויות תחזוקתה של המערכת.

2. בשנים 2004-2012 גדל תקציב הפרויקט מכ-43 מיליון ש"ח ל-144 מיליון ש"ח, יותר מפי שלושה מהתקציב המקורי.

3. בנספחים שעליהם חתם שב"ס במועדים שונים לאחר החתימה על החוזה (ו', ז' וח'), הוא הזמין תת-מערכת חדשה, שיפורים ושינויים (להלן - שו"שים) ועוד. נמצא כי בנספח ח' ויתר שב"ס על הנחה של כ-15% על ההזמנה שעשה בנספח ו', ומשום כך התחייב לשלם לחברה סכום של כ-1.7 מיליון ש"ח שלא היה עליו לשלם.

4. שב"ס ויתר על פיתוח כמחצית מהתכולה של תת-מערכת משאבי אנוש (להלן - מש"א) שהתחייבה חברה א' בחוזה לפתח, אך הוא לא אמד את עלות התכולה שוויתר עליה ולא קיזז מהתשלומים לחברה את העלויות שנחסכו ממנה עקב כך. כמו כן, על אף צמצום התכולה ועל אף העלויות הנוספות שיישא בהן שב"ס בשל התארכות הפרויקט, עלויות שהסתכמו על פי אומדנו בכ-2.4 מיליון ש"ח, הוא התחייב לשלם לחברה ב' עוד 2.23 מיליון ש"ח.

5. בשני נספחים שחתם עליהם שב"ס הוא ויתר על קנסות שהיה על החברה לשלם לו בשל אי-עמידתה, לטענת שב"ס, בלוח הזמנים. זאת ועוד, בנספח ח' הסכים שב"ס לדחות ביותר משנה את המועד שנקבע לביצוע ההתחייבויות שסוכמו בנספח ו'.

6. בנספח ח' נקבע כי העלייה לאוויר  של מערכת קידמה תהיה בשלבים שכונו "גלים". בד בבד חולקו התהליכים, הדוחות, השאילתות והממשקים של כל אחת מתת-המערכות אסירים, מודיעין ובתי סוהר (להלן - אמ"ב) לארבע "מהדורות". בתכנית עבודה שצורפה לנספח ח' נכתב כי העלייה לאוויר של המהדורה האחרונה של מערכת אמ"ב תהיה בסוף פברואר 2011, אולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2012, טרם עלו לאוויר תת-מערכות אלה. יצוין כי אף שמשך ביצוע הפרויקט נקבע ל-23 חודשים והוארך ל-40 חודשים, במועד סיום הביקורת, כחמש שנים (כ-60 חודשים) מתחילת הפרויקט, הוא טרם הסתיים.

7. מומחי היישום של תת-מערכת מש"א או עובדים אחרים ממינהל משאבי אנוש לא היו שותפים לבדיקות הקבלה של תת-המערכת אצל הספק, אף שבחוזה נקבע כי ועדה בראשותו של ראש מינהל משאבי אנוש תשמש "מומחה יישום" בכל הנוגע למערכת, ואף שבנוהל מפת"ח  נקבע שמשתמשי המערכת הם האמורים לבדוק אותה, תוך כדי הדמיית עבודה בזמן אמת ובאופן שוטף.

8. שב"ס לא בדק אם הבדיקות שעשה הספק לתת-מערכת מש"א הושלמו. כמו כן, לא בוצעו בדיקות קבלה מלאות של המערכת בשב"ס, והוא אישר את קבלתה ואת המעבר לשלב הייצור בלא שווידא שהיא מוכנה לעלייה לאוויר.

9. שב"ס הניח תשתית לתהליך ניהול השינוי - הוקם ענף קליטה והטמעה, שובצו קצינים וניתן תקציב - אך תהליך זה היה חלקי, מטרותיו לא הוגדרו כראוי, ולא היה פיקוח עליו. פעילותו העיקרית של ענף קליטה והטמעה התמקדה בסיוע לעובדי חברה א' בפיתוח המערכת ולא בניהול השינוי אצל המשתמשים.

10. על ביצוע השלב הניסויי (להלן - הפיילוט) של תת-מערכת מש"א הוחלט בלי שבוצעו בדיקות קבלה, החייבות להיעשות לפני ביצוע הפיילוט. כמו כן, שב"ס החליט לקיים את הפיילוט אף שחברה א' לא השלימה את הסבת הנתונים, טבלאות המערכת, הדוחות, השאילתות והמכתבים למערכת החדשה.

11. הפיילוט של תת-מערכת מש"א בוצע באיחור משום שתת-המערכת לא התייצבה והיו בה תקלות רבות. גם לאחר שהוחל בביצוע הפיילוט היה ביצועו מצומצם בהרבה מהמתוכנן. כמו כן, שב"ס לא ניתח את תוצאות הפיילוט על סמך המדדים שהוגדרו, ניתוח שהיה אמור לסייע לו להחליט אם המערכת מוכנה להעלאה לאוויר.

12. לאחר התקנתה של תת-מערכת מש"א החדשה, ולמרות הקביעה במכרז, הוחלט שלא להפעיל את מערכת מש"א הישנה ואת תת-המערכת החדשה בעת ובעונה אחת, אך גם לא נקבעו דרכים כלשהן לחזרה לעבודה במערכת הישנה אם יתרחשו תקלות חמורות במערכת החדשה, כפי שנקבע במכרז וכפי שנדרש בנוהל מפת"ח. מאחר שהמערכת החדשה לא הייתה תקינה, ולשב"ס לא הייתה כל דרך חזרה למערכת הישנה, נפגעה עבודת מינהל משאבי אנוש פגיעה ניכרת.

13. בד בבד עם פיתוחה של תת-מערכת מודיעין בידי חברה ב' החל מנ"ט לפתח בעצמו מערכת מודיעין ששמה "עין בוחנת". הפיתוח בשנת 2010 מומן מתקציב שיועד לתחזוקת תת-מערכת מש"א, ורק ב-2011, לאחר אישור הנציב, תוקצב פיתוחה. פיתוח שתי מערכות מודיעין בעת ובעונה אחת משקף דרך פעולה בלתי יעילה אשר יש בה משום בזבוז של כספי ציבור.

14. הוועדות שהוקמו בשב"ס לקידום פרויקט קידמה לא פעלו בסדירות במהלך כל תקופת ביצוע הפרויקט. כך למשל, ועדת ההיגוי בראשותו של ראש מטה שב"ס פעלה בסדירות רק עד מאי 2010, ומאז במקום דיוניה התקיימו מדי פעם בפעם דיוני סטטוס בלשכתו של הנציב, בלשכת סגנו או בלשכת ראש המטה.

15. ועדת ההיגוי בראשות הנציב שהקים הנציב בפברואר 2010 לא פיקחה על ניהול הפרויקט ברציפות, והמינהלה שבראשה עמד סגן הנציב פעלה כשנה בלבד - ממרץ 2010 עד אפריל 2011. כמו כן, מנהל הפרויקט הארגוני מונה לזמן קצר ולא במתכונת שקבע הנציב. שב"ס השקיע משאבים רבים בקבלת ייעוץ משתי חברות, אך עד מועד סיום הביקורת, יותר משנתיים וחצי לאחר שהגישה החברה השנייה את המלצותיה, לא השתנה מצב הפרויקט באופן מהותי - לא הוכנה תכנית עבודה מפורטת לביצועו, ולא מונה מנהל פרויקט ארגוני במשרה מלאה. חילוקי הדעות בין מנ"ט ובין הספק הביאו לידי נתק ביניהם, נתק שנמשך גם במועד סיום הביקורת.

16. אף כי במכרז נקבע שוועדת ההיגוי בראשות ראש מטה שב"ס שהוקמה בתחילת הפרויקט היא שתאשר את העמידה באבני הדרך ואת התשלום עבור העמידה בהן, הרי מאוקטובר 2007 עד אוגוסט 2010 הייתה הסמכות לאישור התשלום בידי מנהל הפרויקט, ומספטמבר 2010 הייתה הסמכות בידי ראש מנ"ט.

17. עד מרץ 2009 ניהלה חברה א' את הסיכונים כנדרש בחוזה, ושב"ס עקב אחרי פעילותה זו. במרץ 2009 חדלה החברה מלנהל את הסיכונים, ושב"ס לא דרש ממנה להמשיך בכך. מנובמבר 2007 קיים מנ"ט תהליך רציף של ניהול סיכונים לפי נוהל מפת"ח, אך בספטמבר 2010 הוא הפסיק לעשות זאת.

סיכום והמלצות

מערכת קידמה אמורה לשמש בשב"ס כלי עיקרי לניהול האסירים, בתי הסוהר, המודיעין ומשאבי האנוש ולהחליף את מערכות המידע המשמשות את שב"ס למטרה זו, זאת בשל התיישנותן של אלה והסכנה לקריסתן - דבר שיפגע ביכולת שב"ס למלא את משימותיו. אף שמערכת קידמה הייתה אמורה להיות מסופקת בתוך כשנתיים ממועד חתימת החוזה עם הספק, עד מועד סיום הביקורת, חמש שנים לאחר החתימה, סופקה רק אחת מארבע תת-המערכות, וגם זו לא בשלמותה.

ממצאיו של דוח ביקורת זה מלמדים על משבר של ממש שאליו נקלע הפרויקט, שעל עומקו ניתן ללמוד מניתוח שלושת המשתנים העיקריים של הפרויקט - לוח הזמנים לביצועו, תקציבו ותכולותיו: הדוח מצביע על פער גדול בין לוח הזמנים שנקבע לביצוע הפרויקט ובין התקדמותו בפועל; על חריגה ניכרת מהתקציב שתוכנן ואושר לפרויקט מלכתחילה; ועל כך שתכולותיו של הפרויקט במועד סיום הביקורת אין בהן כדי לתת את המענה הדרוש לניהול המערכים התפקודיים של שב"ס.

מציאות זו התהוותה על רקע מחלוקות יסודיות שהתגלעו בין החברה המבצעת את הפרויקט ובין שב"ס. שב"ס נדרש לבחון את הליקויים והממצאים העולים בדוח זה בנוגע לשלושה תחומי תפקוד שלו - פעולתו בשלב הליך האפיון של המערכת; הפיקוח שקיים על ביצוע הפרויקט, ובכלל זה על התוצרים שהתגבשו במסגרתו; וניהול הסיכונים הכרוכים ביישומו.

מכיוון ששב"ס והחברה החליטו באוגוסט 2012 לסיים את ההתקשרות ביניהם, ומכיוון שיש צורך של ממש בפיתוח מערכת מידע חדשה בשב"ס לניהול האסירים ובתי הסוהר, מן הראוי ששב"ס, המשרד לביטחון הפנים והממונה על התקשוב הממשלתי יעשו עבודת מטה יסודית לשם בחירת החלופה המיטבית להשלמת פיתוח תת-המערכות אסירים ובתי הסוהר. כמו כן יש לקבוע לוח זמנים מחייב לסיום הפרויקט, וכן למנות גורם בכיר בשב"ס שינהל את הפרויקט ויפקח פיקוח אפקטיבי על ביצועו ועל העמידה ביעדים שנקבעו לו.