ניהול התחייבויות במשרדי ממשלה - תקציב המדינה

משרדי ממשלה מתקשרים עם ספקים וגופים חיצוניים שונים לשם קבלת שירותים וטובין וביצוע עבודות הנדרשים למילוי תפקידיהם. התקשרות כזו יוצרת התחייבות, ויש לרשום אותה במערכת החשבונות הממשלתית כחלק מהתחייבויות הממשלה לצורך שריון תקציב. ההתקשרויות החוזיות של הממשלה עם גורמי חוץ, לסוף כל שנה, נרשמות כהערה למאזן המדינה בסכום אחד כולל; היתרה ליום 31.12.02 הייתה כ-92 מיליארד ש"ח. ביתרה זו נכללו, בלא הבחנה ביניהן, הן התחייבויות שבגינן כבר התקבלו השירות או הטובין והן כאלה שטרם התקבלו בגינן השירות או הטובין; כמו כן, אין הבחנה בין התחייבויות שטרם שולמו אף כי עבר מועד פירעונן לבין התחייבויות שטרם הגיע זמן פירעונן.

במאזן המדינה לא הובאו נתונים בדבר תזרים התשלומים הצפוי בשנים הבאות בגין יתרת ההתקשרויות האמורה; באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) גם לא היה מידע מרוכז על פריסת התשלומים. עוד נמצא, כי ביתרה שנרשמה במאזן לסוף שנת 2002 לא נכללו התחייבויות בהיקף גדול מאד, כגון התחייבויות בסכום כולל של 2.5 מיליארד ש"ח בגין חוזי שכירות של משרדי ממשלה; הרישום של התחייבויות אלו נעשה בשנת 2003, לאחר שתוקצבה הרשאה להתחייב בגין חוזים אלה.

עד סוף שנת 2002, סכומי ההרשאה להתחייב שאושרו בתקציבי הפיתוח לתחבורה - כולל מחלקת עבודות ציבוריות (להלן - מע"ץ) היו קטנים במידה ניכרת מהסכום הכולל של אומדני העלות של הפרויקטים שאושרו לביצוע. משרד התחבורה ומע"ץ פרסמו מכרזים לביצוע פרויקטים, אולם חתמו עם קבלנים שזכו במכרזים על חוזים בגין חלק מהעבודות. פיצול כזה אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - החוק). כתוצאה מכך גם סכום ההתחייבויות שנרשמו בגין הפרויקטים היה נמוך מההתחייבות האמיתית, ולא היה מידע אמין ועדכני לצורך ניהול הפרויקטים ובעיקר מעקב ובקרה תקציבית על הביצוע בהשוואה לתכנון. 

באמצע שנת 2003 נאמד ההיקף הכולל של החסר בהרשאה להתחייב בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה בכ-2 מיליארד ש"ח; עד מועד סיום הביקורת (אוקטובר 2003) לא אושרה תוספת הרשאה להתחייב למטרה זו. למע"ץ אושרה במהלך שנת 2003 הרשאה להתחייב בגין פרויקטים שאושרו בעבר, בסכום כולל של כ-1.2 מיליארד ש"ח.

לצורך ניהול התקשרויות לביצוע פרויקטים רב-שנתיים, נדרשת מערכת ממוחשבת הולמת; אולם, נמצא כי "מערכת הבוחן", שהיא המערכת הממוחשבת לניהול החשבונות והכספים של משרדי ממשלה, אינה מתאימה לניהול מערכות מידע כאלה. לפיכך משרדי ממשלה הקימו מערכות ממוחשבות נפרדות ועצמאיות לניהול פרויקטים והתחייבויות, או שהם נמצאים בשלבי ההקמה של מערכות כאלה. קיומן של שתי מערכות מחשוב מקבילות כרוך בהוצאה כספית מיותרת הן בגין הקמת המערכת והן בגין תחזוקתה השוטפת; לעתים נדרשת גם הזנה כפולה של נתונים. כתוצאה מכך לא יכלו יחידות המטה במשרד האוצר - אגף התקציבים ואגף החשכ"ל - להפיק נתונים מלאים ומעודכנים על התחייבויות המשרדים הנובעות מביצוע התקציב. מן הראוי, שמשרד האוצר ינקוט את כל הצעדים הדרושים כדי להבטיח ניהול תקין וקבלת תמונת מצב עדכנית ונכונה של ההתחייבויות הכספיות של הממשלה.

בדרך כלל התחייבות משולמת לאחר שהשירות או הטובין בגינה סופקו, והתקבלה במשרד הממשלתי חשבונית של הספק. עם הקלדת פרטי החשבונית במערכת הבוחן, כולל תאריך קבלתה במשרד, מופק אוטומטית תאריך התשלום. הביקורת העלתה, כי עובד חשבות יכול לשנות ידנית את תאריך התשלום; שינויים כאלה מאפשרים להיטיב או להרע עם ספקים וגופים אחרים שמגישים דרישות תשלום. לפיכך נדרש לקבוע הוראות מפורטות בעניין זה, ובעיקר מי מוסמך לאשר שינוי כזה, באילו מקרים, ואיזו אסמכתה נדרש לצרף לפעולה כזו.

לצורך ביצוע תשלומים, מעביר אגף החשכ"ל בכל חודש לחשבויות של משרדי הממשלה הקצאת מזומנים. הסכומים שהועברו בחודשים הראשונים של שנת 2003 לחשבות מע"ץ היו נמוכים במידה ניכרת מהתשלומים לספקים ולקבלנים שמועד פירעונם הגיע. באפריל אותה שנה הסתכם הפער בין הקצאת המזומנים לבין הסכום הכולל של התשלומים שנדרש לבצעם בכ-90 מיליון ש"ח. לדברי חשב מע"ץ הוא נדרש להחליט, לפי שיקוליו, כיצד יוקצו המזומנים בין הספקים והקבלנים שלהם הוא חב את התשלומים. החשכ"ל לא קבע הנחיות בעניין סדר העדיפות בתשלומים במקרים מעין אלה. באגף החשכ"ל ובאגף התקציבים גם לא היו נתונים מרוכזים על ריבית הפיגורים שמשרדים שילמו לספקים ולגופים אחרים כתוצאה מעיכוב בתשלומים שהגיעו להם.

הביקורת העלתה, כי בחשבויות שנבדקו לא תמיד הייתה הפרדה, כנדרש, בין העובדים המבצעים את השלבים השונים של הקליטה, הבדיקה, האישור והתשלום של דרישות התשלום.