המגזר הבדואי בנגב - ממצאי מעקב - מינהל מקרקעי ישראל

במסגרת הביקורת על "מגזר המיעוטים - תשתיות פיזיות" שפורסמה בדוח 52ב של מבקר המדינה (2002), עמ' 5, (להלן - הביקורת הקודמת), בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, את הטיפול במגזר הבדואי בנגב. בחודשים ספטמבר-נובמבר 2003, בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את אופן היישום של כמה מההערות שצוינו בביקורת הקודמת (להלן - ביקורת המעקב).

בביקורת הקודמת הועלה, שלא גובשה מדיניות כוללת לטיפול במגזר הבדואי בנגב ולא נקבעה תכנית רב שנתית מתוקצבת ומקיפה לפיתוח וקידום יישובי הקבע בתחום התשתיות הפיזיות.

מביקורת המעקב עולה, כי בספטמבר 2003 החליטה הממשלה על תכנית רב שנתית מתוקצבת לטיפול במגזר הבדואי בנגב. התכנית מתפרסת לשנים 2003-2008 ומקצה כ-1.1 מיליארד ש"ח לטיפול משולב וכולל במגזר הבדואי, לפי המטרות וההדגשים האלה:

1.  להשלים את פיתוח התשתיות של יישובים קיימים;   2.  להקים יישובים חדשים; 3.  להסדיר את נושא תביעות הבעלות והסדר מקרקעין;   4.  ובה בעת לפעול לאכיפת זכויות המדינה במקרקעין ולאכיפת חוקי התכנון והבנייה.

לפי החלטת הממשלה, יוקצו התקציבים באמצעות משרדי הממשלה וגופיה, לפי תחומי הביצוע שנקבעו לכל אחד מהם בהחלטה.

עוד קבעה ההחלטה, כי:   (א)  יוקם צוות בין-משרדי בדרג של מנכ"לים בראשות מ"מ ראש הממשלה, שיהא אחראי ליישום התכנית וירכז מנגנון הפעלה מעקב ובקרה לצורך יישומה המלא. (ב)  תיעשה בחינה של יעילות התכנית אחת לשנה.  (ג)  לצורך תיאום בין משרדי הממשלה ימנה שר התעשייה המסחר והתעסוקה מתאם מטעמו.

על פי התכנית הרב שנתית אמורים היו משרדי הממשלה להקצות בתקנות נפרדות בשנת 2004 כ-161 מיליון ש"ח לפעילות במגזר הבדואי בדרום.

מנתונים שהתקבלו הן מהמשרדים הממשלתיים והן באגף התקציבים שבמשרד האוצר עולה, כי עד סוף ינואר 2004 תוקצבו רק כ-37% מסכום זה: רק 5 משרדים ממשלתיים הקצו את התקציבים על פי התכנית; חלק מהמשרדים טרם הקצו את התקציבים לשנת 2004, ואחד מהם דחה את התקצוב בכמה שנים.

בביקורת הקודמת הועלה:   1.  שהגדרת התפקידים והסמכויות של המינהלה לקידום הבדואים בנגב (להלן - המינהלת), שהוקמה בשנת 1986 במסגרת מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), בעיקר לצורך פשרות בנוגע לתביעות בעלות, לא הייתה ברורה והיא שונתה מדי פעם בפעם מכוח החלטות ממשלה.   2.  בשנת 2000 החליטה הממשלה על הקמת צוות בין-משרדי שיבדוק את תפקידי המינהלת, סמכויותיה וכפיפותה.   3.  הוקם צוות משנה לצוות הבין-משרדי שגיבש במהלך שנת 2000-2001 המלצות לעניין מבנה, סמכויות וכפיפות המינהלת, אך אלו לא נדונו במליאת הצוות ולא בוועדת השרים לעניין המגזר הבדואי בנגב.

ביקורת המעקב העלתה, כי המצב כמתואר בדוח 52ב של מבקר המדינה נותר בעינו. גם החלטת הממשלה מספטמבר 2003 אינה עוסקת בנושא סמכויותיה וכפיפותה של המינהלת.

בביקורת הקודמת הועלה, לגבי רמת התשתיות ביישובי הקבע של הבדואים, כי: לא הוקמו מערכות ביוב; הכבישים נסללו במחצית הרוחב המתוכנן; ניקוז כל היישובים הוא עילי במקום תחתי; ולא פותחו שטחים ציבוריים.

בביקורת המעקב נמצא, כי חלה האצה בתחום פיתוח התשתיות הפיזיות בשנים 2002-2003. בשנים אלו השקיעה המינהלת כ-92 מיליון ש"ח בעבודות פיתוח בשבעת יישובי הקבע. כמו כן, בהתאם להחלטת הממשלה מספטמבר 2003 אישרה ועדת היגוי במינהל, באוקטובר 2003, את תכנית המינהלת לשנים 2004-2008 להשלמת תשתיות בשכונות הוותיקות בשבעת יישובי הקבע. תכנית זו נאמדת בהיקף של כ-191 מיליון ש"ח; והיא חלק מהתכנית הכוללת בתקציב של כ-1.1 מיליארד ש"ח שאושרה בהחלטת הממשלה לעיל. בהתאם להחלטת הממשלה, התכנית מתוקצבת לפי סיכום עקרונות בין אגף התקציבים למינהלת, מספטמבר 2003, הכורך את התקצוב בכמות המגרשים שישווקו (להלן - הסיכום).

בתקציב 2004 יועדו כ-15 מיליון ש"ח להשלמת התשתיות ויתרת ההקצאה עד למסגרת התקציב (כ-32 מיליון ש"ח) תשוחרר מסעיף רזרבה ייעודית לפי התקדמות שיווק המגרשים. (לפי הסיכום מקור מימון נוסף לפיתוח התשתיות הוא החזר הוצאות פיתוח משיווק מגרשים מפותחים).

בביקורת הקודמת הועלה, כי משנת 1998 עד יוני 2001 שיווק המינהל רק 1,666 מגרשים לבנייה בתוך היישובים הקיימים. הקצב הנמוך של שיווק מגרשים נבע בעיקר מקיומן של תביעות בעלות על חלק מהקרקעות שיועדו לשיווק כמגרשים לבנייה. משרד מבקר המדינה העיר, כי אם לא יינקטו צעדים לשינוי המצב, ובעיקר בתחומים של הסדר קרקעות שבתביעות בעלות ושיפור תנאי המחייה ביישובים, יארך שיווקם של המגרשים המתוכננים זמן רב.

ביקורת המעקב העלתה, כי בשנת 2002 אישרה ועדת העסקאות במינהלת 523 עסקאות לשיווק מגרשים למגורים בשבעת היישובים הבדואים הקיימים. הנתון מציג עלייה של 14% לעומת השנה הקודמת. מתוך מגרשים אלו שווקו בשנה זו 156 מגרשים לתושבי הפזורה הבדואית ועוד 20 מגרשים הוקצו למשרתי כוחות הביטחון. כמו כן, מועצת מקרקעי ישראל קבעה בהחלטתה מיוני 2002, כי בתנאים מסוימים יינתן פיצוי מוגדל לפשרות בתביעות בעלות על קרקע בתחום תכנית מתאר (הכוללת 1,300 מגרשים מפותחים ו-7,000 מתוכננים לפיתוח), כך שזו תשוחרר לשיווק.

בביקורת הקודמת צוין, כי הממשלה החליטה על הקמת 7 יישובים חדשים לפזורה. בטבלה בעמ' 114-115 לדוח 52ב, פורטו שמות היישובים, מצב התכנון והחסמים בעניינם.

להלן טבלה עדכנית המבוססת על נתונים שמסרה המינהלת בדיון שהתקיים ביום 10.12.03 בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, והנתונים שמסר לוועדה משרד הפנים - הממונה על מחוז הדרום, והמפרטת את התקדמות הטיפול בתכנון ופיתוח יישובים אלו, ואת לוחות הזמנים לעתיד:

ביקורת המעקב העלתה, כי ביוני 2002 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה (932) בדבר "מחירי קרקע פנויים ומגרשי בנייה לבדואים בנגב". על פי ההחלטה, השאיפה היא להביא לסיום ההסדר גם בדרך של בירור תביעות והגשת תביעות נוגדות מטעם המדינה לתביעות הבדואים. הדבר נקבע גם בהחלטת הממשלה מספטמבר 2003. בפועל, הליך הגשתן של תביעות נגדיות טרם החל (למעט 5 תביעות). לדברי המינהלת, זאת עקב מגבלות כוח אדם והצורך בתגבור בפרקליטות. המלצות לקריטריונים להגשת התביעות וסדרי עדיפות גובשו בידי המינהל, המינהלת ופרקליטות המדינה והועברו בנובמבר 2003 לאישור שר התעשייה המסחר והתעסוקה. החלטה 932 קבעה עקרונות חדשים לפיצוי בפשרה. בשנת 2001 בוצעו פשרות בהיקף של כ-4,200 דונם ובעלות של כ-11 מיליון ש"ח; בשנת 2002 היו פשרות בהיקף של כ-1,400 דונם ובעלות של כ-3 מיליון ש"ח, ובשנת 2003 כ-1,500 דונם בעלות של כ-10 מיליון ש"ח. המינהלת צופה כי ככל שיתקדם הליך בירור התביעות מחד, וקידום תכנון והקמת היישובים החדשים מאידך, יגבר היקף הפשרות.

מביקורת המעקב עולה, כי מאז הביקורת הקודמת שפורסמה בדוח 52ב של מבקר המדינה בשנת 2002, התקבלו החלטות כדי לקדם את הטיפול במגזר הבדואי בנגב. המבחן הכולל אמור להיות ביכולת להוציא לפועל את ההחלטות שהתקבלו, ובפרקי הזמן שנתחמו.