בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל נקבע, כי קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות. בהתאם לתפיסה המציבה את העיסוק בחקלאות כבסיס הפרנסה, נקבעו בין השאר דמי חכירה, חובות המתיישב וזכויותיו בנחלה ועקרונות עיבודה. אלו באו לידי ביטוי בהחלטות מועצה נוספות משנות השישים של המאה העשרים; בחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967; בכללי מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל). בין השאר נקבע, כי המתיישב חייב לגור בנחלתו ולעבדה ברציפות. כן נאסר על המתיישב להשכיר את הנחלה לאחר.
עקב התמורות במגזר החקלאי נוצרה מציאות אשר אינה עולה בקנה אחד עם המדיניות הקרקעית האמורה. אמנם בדיעבד הכשירה המועצה בהחלטותיה חלק מהשינויים, אולם העקרונות המחייבים את בעלי הנחלות לגור בהן ולעבדן ברציפות, ואשר אוסרים את השכרתן, עודם תקפים.
1. חלק מבעלי הזכויות בנחלה אינם מתגוררים בה, וחלקם משכירים את בתי המגורים בנחלות לאחרים. המינהל אינו מקפיד על חובת המגורים ועל איסור השכרה בנחלות. דמי השכירות שמקבל המתיישב בעסקאות השכרה גבוהים באלפי אחוזים מדמי החכירה הסמליים שהוא משלם למינהל. אם לדעת המינהל, המציאות החדשה אינה מאפשרת מעשית לאכוף את החלטות מועצת מקרקעי ישראל, עליו להביא זאת בהקדם לדיון ולהכרעה במועצה.
2. בידי המינהל אין נתונים מדויקים על בעלי הזכויות בנחלות. ניהול המידע הממוחשב בעניין הנחלות בכל הנוגע לזכויות ולעסקאות הוא לקוי ואינו מאפשר הסתמכות על הנתונים.