הלוואות לאגודות שיתופיות לבנייה ביהודה ושומרון

"משכנתאות אגודה" הן הלוואות ייחודיות שניתנות לאגודות שיתופיות כמימון ביניים לבניית דירות חדשות באזורי עדיפות לאומית, עד אשר הדירות יימכרו לרוכשים זכאים, בפרק זמן של עד ארבע שנים.

משכנתאות אגודה ממומנות מתקציב המדינה, והן ניתנות באמצעות בנקים למשכנתאות. פעילות הבנקים בעניין זה מתנהלת על פי הנחיות (להלן - הנחיות לבנקים) של המינהל לבנייה כפרית ויישובים חדשים במשרד הבינוי והשיכון ואגף החשב הכללי במשרד האוצר.

על פי נתוני משרד האוצר, בשנים 1997, 1998, 1999 ו-2002 הוקצו כ-419 מיליון ש"ח מתקציב משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) למתן משכנתאות אגודה לשם בניית כ-1,800 דירות ב-68 יישובים. רובם המכריע של היישובים שקיבלו משכנתאות אגודה בשנים אלה היה באזורי יהודה ושומרון (להלן - איו"ש).

יישובים מאזורים אחרים בארץ שהגישו בקשות לקבלת משכנתאות אגודה לא קיבלו משכנתאות כאלה, למעט שני יישובים ברמת הגולן ויישוב אחד בבקעת בית שאן. העובדה כי התכנית מופעלת למעשה כסיוע ליישובי איו"ש, לא קיבלה כל ביטוי רשמי ופומבי, כנדרש.

בכל השנים שנסקרו בביקורת (1997-2002) לא נכלל התקציב למשכנתאות אגודה בתקציב השנתי המקורי של משרד השיכון. לכן הוא לא הובא לממשלה במסגרת הדיון בהצעת התקציב השנתי וגם לא הוגש במסגרת הצעת התקציב השנתי לאישור הכנסת, אלא הובא לאישור ועדת הכספים של הכנסת כל פעם רק במהלך שנת התקציב. עובדה זו פגעה באופן ניכר בשקיפות התקציב.

משרד השיכון לא הכין תכניות שנתיות ורב-שנתיות ולא קבע סדרי עדיפות למתן משכנתאות אגודה ליישובים אשר בהם ייבנו הדירות. לא הוגדרו כל אמות מידה להקצאה, לא נקבעו נהלים לטיפול בבקשות, והאישורים שניתנו להקצאת הלוואות לא היו מנומקים.

התכנית לסיוע באמצעות משכנתאות אגודה והפרוגרמה של משרד השיכון בנוגע למשכנתאות אלה לא הובאו לידיעת הציבור, כפי שנהוג במשרד לגבי תכניות סיוע לזכאים וכפי שראוי היה לעשות.

בהנחיות לבנקים נקבע, כי משכנתאות אגודה יינתנו לשני גורמים: האגודה השיתופית וגורם כלכלי (להלן - הלווים). הכוונה הייתה, שיהיה גורם כלכלי בעל חוסן כלכלי, שיוכל לעמוד בהחזרים. 

למרות האמור, ברוב המקרים ניתנה ההלוואה לגורם הכלכלי בלבד (ללא האגודה), וברוב המקרים - לגורם כלכלי מסוים: חברה לבניין ולפיתוח, שגוף התיישבותי ושתי אגודות שיתופיות הקשורות אליו הם בעלי מניותיה, והיא פועלת מטעם הגוף ההתיישבותי בבנייה ובפיתוח באיו"ש. הקצאת חלק הארי של תקציב המשכנתאות לגורם אחד עלולה להביא לכך שמשרד האוצר ייאלץ להאריך את תקופת האשראי בתנאים מסובסדים לפרק זמן ארוך מהנקוב בהנחיות לבנקים, במקרה שאותו גורם ייקלע לקשיים כלכליים, ולדחיית התשלומים. ואכן, למרות הציפייה שהגורם הכלכלי יגלה חוסן כלכלי, הצטברו אצלו (כמו אצל אגודות וגורמים כלכליים אחרים באיו"ש) חובות גדולים שמשרד האוצר דחה את פירעונם.

בהנחיות לבנקים נקבע, כי בתוך תקופה קצובה יוסבו הדירות שניבנו על שמות הרוכשים, זכאי משרד השיכון, וחוב הלווים יומחה לזכאים כאילו לקחו משכנתה בהתאם לזכאותם האישית. הזכאים לא היו צריכים לקחת, נוסף על כך, משכנתה בעצמם, ובהנחיות אף נקבע, שאם יש הפרש בין סכום הלוואת האגודה לסכום הזכאות האישית של הרוכש, על הלווים להשיב את ההפרש עם ההסבה לזכאי. עוד נקבע בהנחיות שאם לא תוסב הדירה בתום התקופה הקצובה, על הלווים יהיה להשיב את ההלוואה במלואה.

נמצא כי במקרים רבים הזכאים שרכשו זכויות בדירות, קיבלו הלוואות מהבנקים מכספי תכניות הסיוע הרגילות לזכאים, והם השתמשו בהן כדי לשלם ללווים בעבור הדירות שרכשו. הלווים מצדם לא הסבו את ההלוואות שהם קיבלו אל הרוכשים, ולא דיווחו על מכירת הדירות. גם כאשר נעשתה הסבה על שם הרוכש, כנדרש בהנחיות, לא נמצאו מסמכים המאפשרים לעקוב אחר המחאת החוב מהלווה לרוכש הדירה. תיעוד כזה חיוני לצורך פיקוח ובקרה על ביצוע התכנית, ובין היתר, על מנת לוודא שהלווים משלמים לבנק את מלוא ההפרש בין הסכום לפי הזכאות האישית של הרוכשים לסכום שקיבלו הלווים כהלוואת אגודה בכל מקרה שהדבר נדרש.

כבטוחות להלוואות שנטלו האגודות שימשו המגרשים שעליהם נבנו הדירות. שמאי מקרקעין לא העריך את המגרשים, ועולה חשש כי הביטחונות שניתנו לבנקים כנגד קבלת ההלוואות לא היו מספקים.

פעמים רבות התקשו הלווים בהחזר התשלומים, ומשרד האוצר נאלץ להגיע עמם להסדרים להארכת תקופת החזר התשלומים או לפריסת חובות הלווים. בהסדרים אלה גלומות הטבות כספיות ניכרות של ריבית מסובסדת ומענקים.

הסדרי התשלומים ופריסת החובות של הלווים לא התבססו על ניתוחים כלכליים ועל חישוב העלות הכספית שלהם לקופת המדינה. כמו כן לא ניתן להם ביטוי בתקציב המדינה ובמאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה.

פעמים רבות לא החזירו הלווים לבנקים את ההפרשים בין סכומי ההלוואות שקיבלו לסכומי הזכאות האישית של הרוכשים, אלא השתמשו בהם לבניית דירות נוספות. "גלגול" המשכנתאות איפשר לבנות מספר דירות גדול יותר מזה שאושר לבנייה עם הקצאת התקציב, ובלי שניתן לכך ביטוי נאות בתקציב משרד השיכון ובדוח על ביצועו. האישור שנתן משרד האוצר להליך זה אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקינים. הוא שם לאל את העקרונות שעליהם מבוססים התכנון והתקצוב.