תקצוב ובקרה תקציבית - משרד הבינוי והשיכון

התקציב השנתי של המשרד, שקיפותו, סדרי הכנתו והפעלת התקציב ובקרתו בידי הגורמים הנוגעים בדבר במשרד ובידי משרד האוצר נבדקו במשרד הראשי, במינהל לבנייה כפרית ויישובים חדשים ובכמה ממחוזותיו העירוניים והכפריים, במשרד האוצר, וכן בחברת עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ.

במשרד הראשי נבדקו סדרי קבלת ההחלטות בדבר צירוף שכונות לפרויקט שיקום השכונות וגריעתן ממנו, מבנה תקציב הפרויקט ואופן ניצולו, וכן תכניות העבודה וקבלת ההחלטות בדבר המשך הפרוייקט.

נבדקו סדרי הניהול ותקציב כוח האדם במשרד, ובהם השיא והתקן של כוח האדם וסדרי מינהל אחרים. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי ובמינהל לבנייה כפרית, במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה.

במשרד הראשי ובמינהל לבנייה כפרית ובמשרד האוצר, בכמה בנקים למשכנתאות ובחטיבה להתיישבות, נבדקו סדרי מתן ההלוואות לאגודות שיתופיות לבנייה ביהודה ושומרון, בכלל זה הפיקוח והבקרה על מתן ההלוואות.

מימונן של עבודות בנייה ופיתוח של מועצות אזוריות ומקומיות ביהודה ושומרון, ובמיוחד מימונם של פרויקטים שהופעלו שלא כחוק, נבדק במשרד הראשי, במטה המינהל לבנייה כפרית, במחוז ירושלים שלו ובאחד ממחוזותיו העירוניים של המשרד, במשרד האוצר, במשרד הפנים, במינהל האזרחי של יהודה ושומרון, ובחטיבת ההתיישבות של ההסתדרות הציונית.

היבטים מרכזיים של מעמד המחוז, ובהם: סמכויות המחוז וחלוקת התפקידים בינו ובין מטה המשרד, שיתוף המחוז בתהליכי קבלת ההחלטות במשרד והמבנה הארגוני ודפוסי העבודה של המחוז נבחנו במשרד הראשי ובמחוזות המשרד. הביקורת התמקדה בחלוקה הארגונית במטה ובמחוזות ליחידות המטפלות בבנייה העירונית וליחידות המטפלות בבנייה הכפרית ובהשפעה של העברת פעולות מהמשרד לגופים חוץ-משרדיים על סמכויותיהם ותפקידיהם של מחוזותיו. (ראו "הדרג המחוזי במשרדי הממשלה", עמ' 41).

במשרדי חברת עמידר, במשרד ובמשרד האוצר נעשה מעקב על דוח 52ב בעניין תפקוד החברה בהיעדר הסכם כולל בינה לבין הממשלה וכן בעניין הפעולות שנקטו הצדדים הנוגעים בדבר לקראת חתימה על הסכם כולל להסדרת הקשרים ביניהם.

משרד הבינוי והשיכון (להלן - המשרד, משרד השיכון) ממונה על ייזום וביצוע של מדיניות הממשלה בתחומי השיכון והבנייה למגורים. משרד מבקר המדינה בדק במשרד השיכון את הליכי התקצוב והבקרה, ובייחוד אלו הנוגעים לשקיפות התקציב השנתי וסדרי הכנתו, ולהפעלת התקציב ובקרתו בידי הגורמים במשרד השיכון הנוגעים בדבר ובידי משרד האוצר.

1. אכן, עשויים להיות שיקולים הנובעים מסדרי עדיפות לאומית, כגון שיקולים ביטחוניים ואחרים, להעדפת יישובים בחבלי ארץ ובאזורים מסוימים. אולם, הסדר הציבורי מחייב שביחס לאותם סדרי עדיפות והשיקולים הנגזרים מהם יתקיימו המידות של גילוי נאות ושקיפות המשמעות התקציבית-כלכלית הנובעת מהם ביחס להקצאת המשאבים בין חבלי הארץ והאזורים השונים.

תקציב המשרד אינו מאפשר לזהות את אופן הקצאתו של התקציב על בסיס אזורי, בכלל זה התקציב המופנה לחבלי יהודה, שומרון, עזה, הנגב והגליל. ריכוזו ופרסומו של מידע כזה חיוני כדי לתת שקיפות על סדרי העדיפויות ועל האופן שהממשלה מחלקת את המשאבים לפיתוח לפי חבלי הארץ השונים.

העברות תקציביות בהיקפים ניכרים למינהל לבנייה כפרית נעשו בלי שהמשרד הבהיר בדברי ההסבר לתקציב, וגם בדיעבד בהצעות התקציב לשנים הבאות, כי חלק ניכר מהתקציבים של המינהל לבנייה כפרית - נועד לאזור יהודה ושומרון.

לדעת משרד מבקר המדינה, שומה על הממשלה ועל משרדיה להציג לכנסת ולציבור, לא רק תמונת מצב בחתך הוצאות משרדיות, אלא גם לספק מידע בדבר היעדים והתכניות והתקציבים המרכזיים שנועדו לקדם ולפתח חבלי ארץ. עליהם גם להגדיר באשר לסעיפים, שהם לכאורה כלל - ארציים במהותם, האם באופן הקצאתם יש כדי לתת עדיפות לאזורים מסוימים דווקא.

2. לצרכני המידע - הכנסת, הציבור, וקובעי מדיניות - קיים עניין בבחינת מידת השגתם של היעדים שנקבעו בבסיס תכניות העבודה של המשרד. המשרד, במסגרת תקציבו, מפעיל פרויקטים ותכניות שונות. ראוי שתהיה שקיפות ויינתן מידע על היעדים והעלויות של פרויקטים ותכניות הכלולים בתקציב המשרד וגם על מידת התקדמות ביצועם. נמצא, כי משרד השיכון ומשרד האוצר כוללים בדברי ההסבר להצעות התקציב מידע חלקי בלבד על מצבם וביצועם של פרויקטים ותכניות. על כן, צרכני המידע אינם מקבלים את המידע העשוי לאפשר להם להעריך את מידת האפקטיביות של ביצוע הפרויקטים בידי המשרד ואת האופן בו הוא ניצל כספי ציבור להשגת מטרותיו.

3. המשרד אמור להקצות משאבים כספיים לפי אמות מידה גלויות, מנומקות ושוויוניות. בתקצוב כמה תקנות תקציב לא קבע המשרד אמות מידה. לדוגמה: באשר להפעלתן של 23 עבודות במסגרת תקנה תקציבית מסוימת, בשנת 2003, בהיקף של 34 מיליון ש"ח, לא נמצא תיעוד במטה המשרד, בנוגע לשיקולי המשרד לתקצובן של 21 עבודות ליישובים שונים, ולהעדפת ביצוען על פני עבודות אחרות.

4. בקשות לשינויים תקציביים לשנת 2002, ובהן בקשות בהיקף כספי ניכר, הועברו לוועדת הכספים של הכנסת ללא מתן הסבר נאות ונימוקים לשינוי, ולא על השפעתו של השינוי על התקנה ממנה נגרע התקציב לטובת תקנה אחרת.

5. משרד השיכון מכר משנת 1999 ועד ליוני 2003 כ-17,300 דירות לדיירי השיכון הציבורי במסגרת שני מבצעים למכר דירות. הדירות נמכרו לדייריהן בהנחות, בהתאם לאמות מידה במבצעי המכר שאישרה הממשלה. על פי מסמך של חשב המשרד, שווי ההנחות שניתנו בדירות שהן בבעלות המדינה משנת 1999 ועד לסוף יוני 2003 הגיע לכ-1.4 מיליארד ש"ח; זהו סבסוד מהותי מאד ופעולה חברתית-כלכלית בעלת משקל, שלא קיבלה ביטוי כספי-כלכלי וגילוי נאות בדוחות הכספיים של המדינה.

6. בכמה מקרים, לא שייך המשרד התחייבויות והוצאות לתקנות תקציביות מתאימות.