מערכת הניקוז במדינה אמורה לרכז את מי הנגר העילי (מי הגשמים הזורמים על האדמה) ולהובילם מאזורים מבונים ופתוחים לצינורות ניקוז, לתעלות פתוחות ולנחלים, ומהם - לימים ולימות. מניעת שיטפונות תלויה בהתאמה בין כושר הניקוז של מערכת הניקוז לעוצמת הזרימה הצפויה, ומכאן חשיבות הטיפול בתשתית הניקוז. היעדר טיפול בתשתית הניקוז עלול לגרור בעתיד הוצאות גדולות יותר, הן כתוצאה מנזקי שיטפונות הן לצורך שיקום תשתית הניקוז שנפגעה.
הערכות מוקדמת לטיפול בנזקי טבע כגון הצפה או שיטפון יכולה למנוע או לצמצם את הסכנה שבהם, ובין היתר, היא יכולה למנוע סיכון חיי אדם, סבל ואי-נוחות, "סתימת" עורקי תחבורה ונזק לרכוש.
חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח-1957 (להלן - חוק הניקוז) מסדיר נושאים שונים הנוגעים לניקוז ולמניעת שיטפונות. שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) ממונה על ביצוע החוק. על פי חוק הניקוז, רשאי שר החקלאות, לאחר התייעצות בשר הפנים ובתנאים שנקבעו בחוק, להקים בצו רשויות ניקוז שתפקידיהן לדאוג לניקוז הסדיר של מי הנגר העילי בתחום שנקבע בצו, ולהקים, לשנות, להחזיק ולפתח מפעלי ניקוז באותו תחום לשם כך. לשר החקלאות סמכויות פיקוח על רשויות הניקוז. חוק הניקוז גם מקנה לנציב המים סמכויות פיקוח על עורקי מים. עורק הוא "נהר, נחל, ערוץ, תעלה, שקע וכל אפיק אחר, בין טבעיים ובין מותקנים או מוסדרים, שבהם זורמים או עומדים מים".
בחורף 1992/1991 היו בכל הארץ שיטפונות חמורים אשר הסבו נזקים כבדים ביותר. בעקבותיהם פרסם משרד מבקר המדינה בשנת 1993 דוח ביקורת מיוחד על תשתית הניקוז במדינה; הדוח חשף ליקויים חמורים בתשתית מפעלי הניקוז בישראל. בחודשים יולי - דצמבר 2003 עשה משרד מבקר המדינה לסירוגין ביקורת על רשויות הניקוז ועל הרשויות המקומיות בעניין הטיפול בתשתית הניקוז ברשויות המקומיות.
תקציב רשויות הניקוז
עד שנת 2003 היו לרשות ניקוז הכנסות משני מקורות עיקריים: מכסות תשלום מן הרשויות המקומיות והקצבות ממשלתיות. המכסות המוטלות על פי חוק הניקוז על הרשויות המקומיות החברות ברשות הניקוז ועל בעלי קרקעות שבתחומה שאינם נכללים בתחום רשות מקומית, נועדו למימון ההוצאות להקמת מפעל ניקוז, לשינויו או להחזקתו. רשויות הניקוז תלויות בתקציבים שמעבירה להן המדינה ובהסכמתן ובנכונותן של הרשויות המקומיות - שנציגיהן הם רוב חברי המליאה של רשות ניקוז - להעלות את התעריפים של מכסות הניקוז ולשלמם. ההקצבות הממשלתיות מועברות מתקציב נציבות המים. לפי החלטת הממשלה, החל בשנת 2003 תופחת השתתפות המדינה בתקציב רשויות הניקוז בהדרגה עד ביטולה ובמקביל יוגדל סכום המכסות.
הבדיקה העלתה, כי פעולות דחופות להסדרת מפעלי ניקוז, החיוניות למניעת הצפות ופגיעה בנפש וברכוש, לא נעשו במשך שנים, בעיקר בגלל היעדר תקציב. סיבות נוספות הן אי-תיאום בין גופים שונים והתנגדות בעלי קרקעות לביצוע פעולות בשטחם.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהשקעה שאיננה מספקת בתשתית הניקוז בהווה עלולה לגרום לעלויות גבוהות הרבה יותר בעתיד (לתיקון נזקי שיטפונות, לשיקום תשתית הניקוז שנהרסה ולתשלום תביעות פיצויים), מן הראוי שמשרד האוצר, משרד החקלאות, משרד התשתיות הלאומיות ומשרד הפנים, יבחנו, יחד עם רשויות הניקוז, דרכים שיבטיחו מקורות מימון מספקים לפעילותן של רשויות הניקוז, ויאפשרו את ביצוע התפקידים המוטלים עליהן בחוק.
ארגון מחדש של רשויות הניקוז: בשנת 1996, בעקבות דוח מבקר המדינה משנת 1993 על תשתית הניקוז במדינה, תוקן צו הניקוז וההגנה מפני שיטפונות (הקמת רשויות ניקוז), התש"ך-1960: צומצם מספרן של רשויות הניקוז (נקבעו 11 רשויות), ונקבעו אזורי ניקוז חדשים. מאז שנת 1996 הוקמו מספר ועדות וצוותים כדי לבחון נושאים הקשורים לתפקודן של רשויות הניקוז, כגון: חוק הניקוז, התקציב והקשר עם רשויות התכנון, אך הם לא הגישו כל מסקנות והמלצות. מן הראוי כי הגורמים המעורבים - משרד החקלאות, נציבות המים, משרד הפנים ורשויות הניקוז - יפעלו יחד על מנת לסכם את הנושאים העומדים על הפרק ולתת המלצות בגינם, דבר שיאפשר עבודה תקינה של רשויות הניקוז.
חוק הניקוז: כבר בשנת 1974 הכיר משרד החקלאות בצורך לתקן את חוק הניקוז. בשנת 1993 הוא הודיע למשרד מבקר המדינה כי חוק הניקוז מיושן, יש לעדכנו, והוחל בהליכים לתיקונו. עד ספטמבר 2004 טרם גיבשה נציבות המים, המטפלת בנושא, הצעה לתיקון החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהליכים אלו יקודמו במשנה מרץ כדי לאפשר לרשויות הניקוז לפעול על בסיס חוק שישקף את השינויים שחלו בתחום הניקוז מאז נחקק החוק, בשנת 1957.
חוקי עזר: על פי חוק הניקוז, רשות ניקוז רשאית, באישור שר החקלאות, להתקין חוקי עזר בכל הנוגע לביצוע תפקידיה. חוקי עזר עשויים לסייע לרשויות הניקוז במילוי תפקידן ויסדירו באופן יעיל את תיפקודו של מנגנון הפיקוח על עורקי הניקוז. הבדיקה העלתה כי מאז ארגונן מחדש של רשויות הניקוז הותקן חוק עזר רק לרשות ניקוז אחת.
תקינה: באוקטובר 1994 מינה נציב המים צוות מקצועי להכנת הנחיות לתכנון מערכות ניקוז אזוריות. בדצמבר 1996 פרסמו אגף הניקוז שבמשרד החקלאות (להלן - אגף הניקוז) ונציבות המים דוח ביניים של הצוות, ובו נכללו המלצות לקביעת תקן מחייב. עד מועד סיום הביקורת, בסוף שנת 2003, טרם ניתן להמלצות תוקף משפטי. גם בתחום מערכת הניקוז המקומית לא קיימים תקנים והנחיות, ומשרד הפנים לא קבע אמות מידה אחידות ומחייבות בעניין.
יחסי הגומלין בין הרשויות המקומיות ובין רשויות הניקוז
חלוקת האחריות: בחוק הניקוז לא קיימת הגדרה של מערכות הניקוז. נהוג להבחין בין מערכת ניקוז ארצית ואזורית ובין מערכת ניקוז מקומית. אבחנה זו אומצה בפסיקת בתי המשפט בערכאות הנמוכות. מערכת הניקוז האזורית מתבססת על הנחלים ויובליהם, המשרתים מספר רשויות מקומיות, והיא באחריות רשויות הניקוז. מערכת הניקוז המקומית היא מערכת פנימית המשרתת את הרשות המקומית ואת תושביה או את צרכי הפיתוח החקלאי, והיא באחריות הרשות המקומית. התברר, כי היו מחלוקות בין רשויות הניקוז והרשויות המקומיות בשאלה אם ניקוז הוא אזורי או מקומי וכתוצאה מכך בשאלה על מי מוטלת החובה להסדירו. מן הראוי שמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר יפעלו יחד על מנת להגדיר באופן ברור את מערכות הניקוז השונות, וכנגזר מהן את תחומי אחריותן של רשויות הניקוז ושל הרשויות המקומיות בכל הנוגע להסדרת תשתית הניקוז.
פיקוח ואכיפה: הבדיקה העלתה, כי סמכויות הפיקוח והאכיפה על פי חוק הניקוז נתונות אמנם בידי נציב המים, אולם אין לו מנגנון פיקוח עצמאי, ולרשויות הניקוז, הגורם האחראי להסדרת הניקוז בתחומן והגורם שבקיא בנעשה בשטח, אין כמעט סמכויות פיקוח ואכיפה משלהן. למשל, לרשות הניקוז אין די אמצעי אכיפה נגד בנייה בלתי חוקית בתוואי נחל, שעלולה לגרום הצפה, ואין לה די אמצעים כדי לחייב רשות מקומית, שלה תכניות בנייה בסמוך לעורק ניקוז, להסדיר את הניקוז. עוד הועלה, כי במקרים רבים נמנעו רשויות הניקוז מפנייה לנציב המים כדי שיפעיל את סמכותו על פי החוק, ובכלל זה להוצאת צווים נגד מי שעשה, ללא אישורו, פעולה בתחום עורק ניקוז שיש בה כדי לשנות את המצב הקיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, חיוני להבטיח פיקוח ואכיפה יעילים על עורקי הניקוז. לשם כך, על נציב המים לעשות שימוש בסמכויות שהקנה לו החוק; על נציב המים ורשויות הניקוז למצוא דרך יעילה יותר להגברת הפיקוח והאכיפה.
תיאום בין רשויות מקומיות: יש שמי נגר עילי זורמים מרשות מקומית אחת לאחרת. אם מערכת הניקוז ברשות מקומית מסוימת אינה פועלת ביעילות, היא עלולה לגרום לסתימה ולהצפה ברשות מקומית אחרת; מי הנגר העילי שזורמים מרשויות מקומיות ששוכנות באזור גבוה יחסית עלולים לגרום להצפות ברשויות שבמקומות הנמוכים יותר. הסדרת מערכת הניקוז מחייבת אם כן את הרשויות המקומיות לשתף פעולה זו עם זו.
הבדיקה העלתה, כי במקרים רבים אין תיאום או שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות סמוכות, וכתוצאה מכך גוברת סכנת ההצפות. במצב הנוכחי אין גורם שבסמכותו לקיים תיאום כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי משרד הפנים, משרד החקלאות ונציבות המים יפעלו במשותף כדי לתת לרשויות הניקוז מעמד שיאפשר להן לתאם בין הרשויות המקומיות שבתחום אחריותן וימסדו שיתוף פעולה בנוגע להסדרת מערכות ניקוז המשמשות כמה רשויות.
יחסי הגומלין בין רשויות הניקוז ובין רשויות התכנון
הבנייה גורמת להגדלת כמויות הנגר העילי ולהקטנת שטחי פֶּשֶׁט ההצפה הפוטנציאליים. התפתחות היישובים העירוניים נעשית ברובה הגדול על חשבון שטחים חקלאיים. כושר החלחול של הקרקע בשטח עירוני נפגע, וחלה עלייה בכמות הנגר העילי. עובדה זו מחייבת פיתוח והגדלה של תשתית הניקוז העירונית בהתאם להשפעת הבנייה על כמויות הנגר העילי. הבדיקה העלתה, כי במקרים שבהם לא הותאמו תכניות לבניית שכונות חדשות או תכניות הרחבה ביישובים חקלאיים לניקוז בשטח ולגידול בכמויות הנגר העילי, קיים חשש להצפות; במקרים מסוימים אכן היו הצפות. כדי להתאים את הבנייה לתשתית הניקוז דרוש שהפיקוח על תכניות בנייה יבטיח שתהיה בהן התייחסות נאותה לנושא הניקוז.
הוועדות המחוזיות השונות לתכנון ולבנייה פעלו לקביעת הנחיות בתחום הניקוז. הנחיות אלו היו בסוף 2003 בשלבי אישור שונים, וחלקן טרם הושלמו. עד סוף שנת 2003 טרם קבע משרד הפנים הנחיות המחייבות את הוועדות המקומיות ואת הוועדות המחוזיות בנוגע להכנת נספח ניקוז בעת הגשת תכניות בנייה, וכל ועדה נוהגת על פי דרכה.
נמצא, כי גם לאחר שהוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה, קבעו בחלקן הנחיות בתחום הניקוז, לגבי רוב תכניות הבנייה המוגשות לאישור הוועדות המחוזיות, אין הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה דורשות הכנת נספח ניקוז לפני שהן ממליצות לוועדה המחוזית על אישור תכנית. במקרים מסוימים אושרו תכניות בלא שהוכן קודם לכן נספח ניקוז.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי ועדות התכנון יתחשבו גם בנושא הניקוז בבואן להחליט או להמליץ על אישורן של תכניות בנייה, וידרשו, בשלב מוקדם ככל האפשר, את הכנתו של נספח ניקוז שיובא לאישור רשות הניקוז; מן הראוי כי ייקבעו נהלים או תקנות המחייבים זאת.
מערכת הניקוז העירונית ומערכת הניקוז המקומית
הבדיקה העלתה שורה של ליקויים בכל הנוגע להסדרת מערכת הניקוז המקומית ברשויות מקומיות אחדות: במרכז העיר קריית מוצקין וביישובי המועצה האזורית עמק לוד אין כלל מערכת ניקוז ומתרחשות שם הצפות באופן תדיר; עיריית בת ים פעלה במשך שנים ללא תכנית אב לניקוז, וכתוצאה מכך נבנו שכונות חדשות שמערכות הניקוז שלהן התבססו על המערכת הישנה, דבר שהביא בסופו של דבר לקריסתה; במועצה האזורית באר טוביה בוצעו תכניות אב לניקוז רק באופן חלקי; בקריית ביאליק העירייה ביצעה פעולות תיקון נקודתיות בלבד ולא פעלה לשיקום ולשדרוג של מערכת הניקוז למרות מידע על בלאי ועל חדירת מים למערכת; עיריית לוד לא פעלה לשמירת ניקיון תעלות הניקוז ולמניעת מפגעים; המועצות האזוריות באר טוביה ועמק לוד אינן אוכפות את האיסור על הזרמת מי גשמים למערכת הביוב, דבר העלול להביא לקריסתה; עיריות קריית ביאליק, קריית מוצקין ולוד העבירו היטלים מיועדים שנגבו מכוח חוקי עזר לתיעול לשימוש בתקציב השוטף בניגוד לייעודם ובניגוד להוראות מנכ"ל משרד הפנים. עוד נמצא, כי בתחומי מועצות אזוריות לא הוסדרה האחריות בעניין תחזוקת מערכת הניקוז בין המועצות ובין הוועדים המקומיים וכי יש שרשויות מקומיות אינן מתחזקות את מערכת הניקוז שבתחומן באופן שיטתי.