חלק גדול מ-260 הרשויות המקומיות בישראל שרוי במשבר ניהול כוח אדם חריף ומתמשך, המתבטא ברובו בניהול בזבזני ולא יעיל של כוח האדם. זוהי אחת הסיבות העיקריות למשבר הכספי ברשויות, שגרם לפיגור בסילוק חובותיהן לספקים, לקושי בתשלום משכורות לעובדיהן ולפגיעה באספקת השירותים לתושבים.
הרשויות המקומיות מנהלות בעצמן את כוח האדם שלהן ואת תקציביהן, והן כפופות בעניין זה למערכת של חוקים, תקנות והסכמים קיבוציים מחייבים.
משרד הפנים (להלן - המשרד) הוא הגוף האחראי בשלטון המרכזי לנושא כוח האדם ברשויות המקומיות, ותפקידיו הם הנחיה, הדרכה ופיקוח בכל הנוגע להעסקת כוח אדם ברשויות המקומיות ולהוצאות בתחום זה. על הטיפול בכך מופקדות שלוש מיחידותיו: אגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות, האגף לביקורת ברשויות המקומיות והמינהל לתקצוב ברשויות המקומיות.
משרד מבקר המדינה בדק במשרד הפנים ובשש רשויות מקומיות: ירושלים, אשקלון, טמרה, מבשרת ציון, רמת השרון ושוהם, כמה נושאים הנוגעים לכוח האדם ברשויות. בין היתר, נבדקו ביצוע החלטות הממשלה בעניין הפחתת משרות והפחתת הוצאות השכר, הוצאות עבור קניית שירותי כוח אדם חיצוני, הפחתת משרות והפחתת הוצאות השכר במסגרת הסדרי ההבראה שנעשו עם כמה רשויות וענייני תקן ועובדים.
1. משרד מבקר המדינה העלה, כי המשרד אָצַל לרשויות המקומיות מסמכויותיו בנושא קביעת שיא כוח האדם ואישורו, אולם הוא לא פיקח ביעילות על פעולותיהן בנושא זה. בשל תהליכי עבודה לקויים ברשויות ובמשרד הן הרשויות והן המשרד אינם יודעים מה המספר האמתי של המשרות המאוישות ברשויות, וכמה ממשרות אלה הן משרות מוניציפליות וכמה משרות ייעודיות.
2. משרד הפנים לא פרסם כמעט הנחיות על הדרכים ליישום החלטות ממשלה בדבר הפחתת משרות והפחתת הוצאות שכר, לא נערך ליישומן ולא פיקח על ביצוען. לא המשרד ולא הרשויות המקומיות פעלו לקידום היעדים שקבעה הממשלה, ולמעשה, יעדיה לא הושגו: מספר המשרות והוצאות השכר לא הופחתו כנדרש.
משרד הפנים משתמש בכמה מנגנוני פיקוח כגון הדוחות הכספיים הרבעוניים המתקבלים מהרשויות, הדוחות הכספיים השנתיים שמכינים רואי חשבון מטעמו בעקבות ביקורת חשבונות שהם עושים ברשויות, ובדיקות כוח אדם; המשרד גם הגביל את תקציב השכר של הרשויות עד 45% מהתקציב הרגיל. אולם בשל שוני בשיטות המדידה ובשל שוני במאפייני הרשויות נפגעת יכולת המשרד לפקח על הנעשה ברשויות בתחום כוח האדם.
נמצא שהמשרד לא הפעיל כלל את סמכויות האכיפה שהקנה לו חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, במקרים שהרשויות המקומיות חרגו משיא כוח האדם שלהן.
3. הרשויות המקומיות קונות למעשה שירותי כוח אדם חיצוני בדרכים שונות בלי שהיקפם של שירותים אלה יהיה כפוף למגבלות על מספר המשרות ועל הוצאות השכר שהוטלו על הרשויות בהחלטות הממשלה ובהנחיות המשרד. המשרד לא הנחה את הרשויות לגבי ההיקף הרצוי של ההוצאות בגין שירותים אלה ולא לגבי דרך רישומן בתקציב.
4. הגירעונות העמוקים של הרשויות המקומיות הובילו את המשרד לפתוח החל משנת 1997 במבצע של הסדרי הבראה. המבצע נועד להביא את הרשויות הגירעוניות לאיזון בתקציביהן השוטפים. על פי הסדרים אלה, קבלת מענקי הבראה מותנית במילוי התחייבויות הרשות המקומית שנקבעו בהם. בשנים 1997-2004 כ-70% מהרשויות חתמו על הסדרי הבראה, וחלקן אף חתמו על הסדרי הבראה חוזרים ונשנים.
ההוצאות בעבור כוח אדם הן גורם בעל משקל מכריע בהבראת הרשויות, ולכן חלק נכבד מיעדי הסדרי ההבראה הם יעדים שבתחום כוח אדם: הפחתת משרות והפחתת הוצאות שכר. נמצא שהרשויות שנבדקו לא עמדו בהתחייבויותיהן להפחתת משרות, והוצאות השכר שלהן לא קטנו על פי הנדרש בהסדרים, ויש שאף גדלו; המשרד לא בדק אם הרשויות מחקו מן התקן שלהן את המשרות המיועדות להפחתה. אף על פי כן נתן המשרד לרשויות אישורים לנטילת הלוואות, וכן העביר להן במשך אותן שנים מענקי הבראה בסכום כולל של כ-2.5 מיליארד ש"ח (לפחות שליש מסכום זה הועבר להן במעמד החתימה על הסדרי ההבראה). העברת המענקים בלי עמידת הרשות המקומית ביעדים שנקבעו גורמת למשרד לאבד את יכולתו להבטיח כי הסדרי ההבראה ישיגו את מטרותיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, טעמים כבדי משקל בלבד עשויים להצדיק העברת מענקים לרשות שלא מילאה את חלקה בהסדר ההבראה.
5. להלן לקט נבחר מתוך ממצאים שהועלו ברשויות המקומיות שנבדקו:
(א) עיריית ירושלים: בשנים 1999-2002 חלו על העירייה שלושה הסדרי הבראה. ואולם העירייה לא השיגה את יעדי ההסדרים, ובהם הפחתת משרות והפחתת הוצאות השכר. בתקופת ההסדר השני אף גדל מספר המשרות המוניציפליות בעירייה, והוצאותיה על שכר גדלו בכ-89 מיליון ש"ח. למרות זאת העביר לה המשרד כ-154 מיליון ש"ח, כמעט מלוא הסכום שהובטח לה בהסדר השני. עוד עולה, כי העירייה הציגה חלק מהמשרות שבוטלו במסגרת ההסדר הראשון משנת 1999 שהרשות קיבלה על עצמה ואישר משרד האוצר, כאילו בוטלו במסגרת ההסדר השני משנת 2001 שהרשות קיבלה על עצמה ואישר המשרד, ועקב כך קיבלה משני המשרדים האמורים מענקים והטבות בעד ביטול אותן משרות.
(ב) עיריית אשקלון: הועלה, שהעירייה עשתה שינויי תקן שגורמים למתן תוספות שכר ולזחילת שכר, אף שלא חל שינוי מהותי במשרות, וקידמה עובדים בדרגות מעבר למתח הדרגות של תפקידם.
(ג) עיריית טמרה: בשנים 2000 ו-2003 קיבלה על עצמה העירייה שני הסדרי הבראה. ואולם היא לא עמדה ביעדי ההסדרים. העירייה לא פיטרה עובדים כפי שהתחייבה בהסדר הראשון, ובמהלך שנת 2001 גדלו הוצאותיה על שכר בכ-1.1 מיליון ש"ח לעומת שנת 2000. העירייה גם לא עמדה בהתחייבות שקיבלה עליה בהסדר משנת 2003 לצמצם את מספר עובדיה ולהפחית את הוצאות השכר שלה. יתרה מזו, בשנים 2000-2003 קלטה העירייה כ-120 עובדים חדשים, וגירעונה השוטף גדל. למרות זאת, בעקבות שני ההסדרים שלעיל, העניק המשרד לעירייה אישורים לנטילת הלוואות והעביר לה מענקים; ההלוואות והמענקים מסתכמים בכ-11 מיליון ש"ח.
(ד) המועצה המקומית מבשרת ציון: בשנים 1997-2004 חתמה המועצה על חמישה הסדרי הבראה. בהסדר השלישי, שנחתם בשנת 1999, התחייבה המועצה להפחית בשנת 2000 44 משרות ולצמצם את הוצאותיה על שכר בכ-3.6 מיליון ש"ח. נמצא, שמספר המשרות במועצה גדל באותה שנה ב-12 עד 20, והוצאות השכר שלה גדלו בכ-2 מיליון ש"ח. בבדיקה שעשה משרד הפנים במועצה נמצא, כי בשנת 2001 היא הפחיתה 66 משרות. לפי הדוחות הכספיים הרבעוניים שהפיקה המועצה, לפי הדוחות המבוקרים מטעם משרד הפנים ולפי בדיקה של משרד מבקר המדינה, שהסתמכה על נתוני תקן ממחלקת כוח אדם במועצה, המועצה הפחיתה רק כ-16 משרות. בשנת 2001 פחתו הוצאות השכר של המועצה בפחות ממיליון ש"ח בלבד. משנת 1997 עד מרס 2003, במסגרת ארבעת ההסדרים הראשונים, העביר המשרד למועצה כ-17.5 מיליון ש"ח; ואולם המועצה לא זו בלבד שלא השיגה איזון בתקציבה השוטף אלא שגירעונה השוטף גדל.
(ה) המועצה המקומית שוהם: המועצה מבצעת חלק גדול מפעילויותיה המוניציפליות באמצעות קניית שירותי כוח אדם חיצוני. עקב כך חלק גדול מהוצאותיה על כוח אדם, שאינן כלולות בתקציב השכר, אינו מבוקר. עוד נמצא, שהמועצה פועלת ללא תקן, והיא איישה משרות ללא פרסום מכרז.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לעשות בדק בית יסודי בתחום ניהול כוח האדם ברשויות המקומיות והפיקוח עליו ולקבוע בעניין זה מדיניות אחידה וברורה. ראוי שהמשרד ישקול להדק את הפיקוח על הרשויות המקומיות כדי לבחון מקרוב אם הן מנהלות כראוי את תקציבן.
רק התייעלות אמיתית, ולא למראית עין בלבד, תאפשר לרשויות לספק שירותים נאותים לתושבים.