דוח על הפעלת חברות מנהלות במינהל מקרקעי ישראל

מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י, מינהל) התקשר עם חברות פרטיות לניהול עבודות תכנון ופיתוח מקרקעין (להלן - חברות מנהלות). בהתאם לשיטת הניהול של התכנון והפיתוח באמצעות חברות מנהלות, ממ"י יקבע את המדיניות, ויהיה אחראי לשיווק הקרקעות; החברות הפרטיות שייבחרו במכרז ינהלו עבור ממ"י את התכנון ואת הפיתוח. החברות המנהלות ינהלו את התכנון באמצעותם של נותני שירותי תכנון למיניהם (להלן - נותני שירותים) ואת עבודות הפיתוח - באמצעות קבלני פיתוח. הבקרה על החברות המנהלות תבוצע במישור ההנדסי והכספי, באמצעות חברה פרטית (להלן – חברת הבקרה).

תהליך קבלת ההחלטות: בתהליך קבלת ההחלטות למכרז החברות המנהלות השתתפו בעיקר מנהל המינהל, שני מנהלי אגפים אשר את מילוי תפקידם בממ"י החלו אך זמן קצר לפני הדיונים בנושא, ונציגי חברה פרטית שהועסקה בידי ממ"י בהכנת המכרז (להלן - החברה הפרטית). בתהליך קבלת ההחלטות לא שותפו נציגי המחוזות ונציגי יחידת הפיתוח בממ"י, אשר להם ניסיון בממ"י בהפעלת תכנון ופיתוח.

תפקיד מועצת מקרקעי ישראל הוא לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, לפקח על פעולות המינהל ולאשר את הצעת תקציבו. הפעלת חברות מנהלות היתה כרוכה בשינוי ארגוני מהותי ובמסירת עבודות בהיקף כספי ניכר. על אף זאת, הסתפק מנהל המינהל בדיווח למועצת מקרקעי ישראל מבלי להביא נושא זה לדיון במועצה.

בחירת החברות המנהלות: בתנאי המכרז קבע ממ"י ארבע אמות מידה לבחינת החברות המנהלות. כללי מינהל תקין מחייבים, כי גם קביעת נושאי משנה לכל אמת מידה שתיקבע בתנאי המכרז תיעשה לפני שייפתחו מעטפות החברות שנגשו למכרז וימוינו. ועדת המכרזים קבעה את נושאי המשנה לאמות המידה שנקבעו במכרז רק לאחר פתיחת המעטפות ובדיקת תכולתן.

ממ"י קבע בתנאי המכרז שהחברות המנהלות יציגו צוות ניהולי אשר ילווה את עבודת נותני השירותים שתעסיק החברה המנהלת ויפקח עליהם. משרד מבקר המדינה העלה, כי שלוש חברות מנהלות העסיקו חלק מהצוות הניהולי כנותני שירותים.

אחת החברות המנהלות זכתה במכרז, אף שלא עמדה באחד מתנאיו. שתי חברות מנהלות נוספות קיבלו ניקוד גבוה מהמגיע להן; קבלת הניקוד הנכון היתה מונעת את זכייתן במכרז.

בחירת חברת בקרה: ממ"י התקשר עם החברה הפרטית לצורך הכנת המכרז לחברות מנהלות ללא אישור ועדת רכישות וללא חוזה. רק כחודש וחצי לאחר שמלאכת הכנת המכרז הסתיימה והמכרז פורסם, אישרה ועדת הרכישות את בקשת מנהל אגף שיווק וכלכלה להעסיק את החברה הפרטית, זאת – בלי שהובא לידיעתה, כי העבודה כבר הסתיימה.

ועדת רכישות עליונה של ממ"י אישרה בפברואר 1995 להעסיק את החברה הפרטית בתפקיד בקרה על חברות מנהלות (להלן - חברת הבקרה) במשך שלוש שנים, בהיקף של 2500-2000שעות לשנה בעלות כוללת של למעלה מ-1,000,000 ש"ח. אישור זה ניתן תוך חריגה מהוראות תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993.

מתן הרשאות לחברות מנהלות: מתן הרשאה לתכנון ופיתוח קרקע צריכה להיעשות לפי פרוגרמה מתואמת ומאושרת. לשם מתן ההרשאות הקים ממ"י ועדה (להלן - ועדת הרשאות). ההרשאות שנתנה ועדת ההרשאות לחברות מנהלות לא היו מעוגנות בפרוגרמה. זאת ועוד, ממ"י נתן הרשאות לחברות מנהלות במקומות שמשרד הבינוי והשיכון החל בתכנונם על פי הרשאות שכבר היו בידיו.

בטרם מונתה ועדת ההרשאות נתנו שני מנהלי אגפים בממ"י, על דעת עצמם, לחברות מנהלות הרשאות לתכנון ופיתוח עשרות פרויקטים, שלא באמצעות ועדה מוסמכת. ועדת ההרשאות ושני מנהלי האגפים נתנו את ההרשאות לחברות המנהלות ללא קריטריונים וללא הנמקה בכתב.

מבין 436 הרשאות שניתנו עד אפריל 1996, רק 74 הרשאות עברו הליך של בדיקה ורישום במערכת הממוחשבת של ממ"י עד ספטמבר 1996.

ממ"י העסיק כמה נותני שירותים בהכנת הרשאות לחברות מנהלות בעלות של כ-1.2 מיליון ש"ח, אף כי ההסכם עמן קבע שהן יקבלו את החומר להכנת ההרשאות ממחוזות ממ"י. בהכנת הרשאות אלה היה ניתן להעסיק את עובדי המחוזות.

העסקת נותני שירותים באמצעות חברות מנהלות:על פי נוהל  ההפעלה של חברות מנהלות, מאשרת ועדת הרכישות של ממ"י את העסקת נותן השירותים ואת האומדן להעסקתו. בפועל, התקשרו שש חברות מנהלות עם נותני שירותים בסכומים העולים בכ-17 מיליון ש"ח על האומדנים שאישרה ועדת הרכישות. החברות המנהלות גם התקשרו בחוזים עם נותני שירותים שלא אושרו בוועדת הרכישות.

אחת החברות המנהלות (להלן - חברה מנהלת ב') התקשרה עם חברה אחות לצורך מתן שירותי תכנון כבישים. הסכום שוועדת הרכישות אישרה היה 150,000 ש"ח. בפועל הסתכם החוזה ביניהן בסכום של 1.14 מיליון ש"ח, שכלל תכנון כבישים ב-509,000 ש"ח, והיתר - עבודות שלא אושרו בוועדת הרכישות.

חברה מנהלת א' העסיקה שני נותני שירותים בהיקף של כ-104,000 ש"ח בסיוע לשיווק. ועדת הרכישות אישרה את העסקתו של אחד מהם רק לאחר גמר שיווק הפרויקט. נותן השירותים השני אושר בידי חברת הבקרה שלא היתה מוסמכת לכך.

ביצוע בקרה: לצורך ביצוע בקרה כספית, על החברות המנהלות להעביר לחברת הבקרה העתק מכל חוזה עם נותן שירותים, ולצרף לכל חשבון את חשבונות נותני השירותים. נמצא, כי החברות המנהלות לא העבירו לחברת הבקרה העתקי חוזים, ועד אוגוסט 1995 אף לא העבירו חשבונות של נותני השירותים. על אף זאת, אישרה חברת הבקרה את חשבונות החברות המנהלות.

בחמישה מקרים, בהם האומדנים שהגישו חברות מנהלות נראו גבוהים מדי לוועדת הרכישות, ביקשה הוועדה מחברת הבקרה לבדוק אותם. נמצא, כי חברת הבקרה לא ערכה בדיקות מסוג זה. זאת ועוד, החוזים שנחתמו עם נותני השירותים עלו לעתים על הסכומים שהוגשו כאומדן לוועדת הרכישות.

ניגוד עניינים:חברת הבקרה אישרה חשבונות של ארבע חברות מנהלות אשר העסיקו נותני שירותים. היתה זו בקרה כספית גם ביחס לנותני שירותים שהיו בעלי מניות בחברה פרטית יחד עם חברת הבקרה. בכך נוצר ניגוד עניינים חמור בפעולות חברת הבקרה.

חברת הבקרה ושלוש חברות נוספות שכנו באותו משרד וחלקו ביניהן הוצאות משרד. שלוש חברות אלו הועסקו בידי חברות מנהלות בעיקר כמנהלי פרויקטים; חברת הבקרה היא זו שאישרה את העסקתם, היקפה ואת חשבונותיהם. אחת מן החברות האלו אף הועסקה, עד ינואר 1996, בידי חברת הבקרה, בפרויקטים שחברת הבקרה שימשה בהם מנהל פרויקט. בכך נקלעה חברת הבקרה למצב של ניגוד עניינים.

העסקת חברה למערכות מידע: תפקידה של חברת הבקרה הוא לעקוב אחר הפרויקטים שממ"י מוסר לחברות המנהלות ולדווח להנהלת ממ"י. לצורך כך אישר חשב ממ"י העסקת חברה למערכות מידע (להלן - חברת המחשבים) וזו הפיקה דוח מעקב ממוחשב עבור חברת הבקרה. נמצא, כי חברת המחשבים הועסקה באמצעות חברה מנהלת א', אשר גבתה עמלה, ולא באמצעות חברת הבקרה. חברת הבקרה הורתה לחברה המנהלת להגדיל את היקף העסקתה של חברת המחשבים, בלי שקיבלה לכך אישור מממ"י.

מימון הפיתוח: במסגרת התקשרות עם קבלני פיתוח נהוג לעתים לשלם לקבלני הפיתוח מקדמה בשיעור של עד 10% מעלות העבודה. נמצא, כי סגן מנהל אגף שיווק וכלכלה אישר לחברה מנהלת ב' תשלום מקדמות לקבלני פיתוח בשיעור של 40%  ו51%-, כל זאת - ללא ידיעת חשב המשרד ובלי אישורו.

ממ"י איפשר לחברות המנהלות לבחור קבלנים לעבודות פיתוח במכרז סגור, בניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993.

לעיריית תל אביב-יפו אין חוק עזר המאפשר לה לגבות היטלים בגין בניית מוסדות ציבור. בפרויקט תל ברוך בתל אביב סיכמו עיריית תל אביב-יפו וממ"י, כי ממ"י יעביר לעירייה 9,150 ש"ח (כ-3,000 דולר) לכל דירה עבור בניית מוסדות ציבור. ממ"י כלל הוצאה זאת בהוצאות הפיתוח שהוא גובה מהיזמים, בלי לפרט בתנאי המכרז שהוצאות הפיתוח כוללות תשלום לעיריית תל אביב עבור בניית מוסדות ציבור בשכונה.

העסקת נותן שירותים בשכונת הארגזים בתל אביב: חשבות ממ"י החליטה שלא לשלם חשבון בסך 59,000 ש"ח שהגיש בעל מניות בחברת הבקרה (להלן - נותן שירותים ג') בגין עבודה בפרויקט שכונת הארגזים, כיוון שלא היתה התקשרות חוזית עמו, וועדת רכישות אף לא אישרה את העסקתו. לנוכח החלטת החשבות, הוגש החשבון לתשלום באמצעות חברה מנהלת ג', שקיבלה הרשאה לתכנון ולפיתוח בשכונת הארגזים. החשבון שולם במאי 1996, לחברה מנהלת ג'.

נמצא, כי היקף השעות ששולם לחברה מנהלת ג' שונה בכתב יד, ובמקום 350 שעות נרשם 550 שעות. בכך הסתכם חשבון זה ב-102,000 ש"ח, כולל עמלת החברה, במקום 59,000 ש"ח שהיה רשום בחשבון המקורי. חשבון זה אושר לתשלום בידי חברת הבקרה.

מינהל מקרקעי ישראל (להלן - מינהל, ממ"י) מנהל את מקרקעי ישראל, שהם על פי חוק יסוד: מקרקעי ישראל, המקרקעין של המדינה, של רשות הפיתוח, או של הקרן הקיימת לישראל. ממ"י נוהג לשווק את הקרקעות שבניהולו ליזמים, בדרך כלל כשהן זמינות לבנייה, כלומר כשהן מתוכננות, מפותחות וההליכים המשפטיים הנדרשים הסתיימו. לפני תחולתו של חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, והתקנות לפיו (מאי 1993), נהג המינהל להתקשר עם חברות ממשלתיות, חברות עירוניות-ממשלתיות, וחברות כלכליות שהוקמו בידי רשויות מקומיות (להלן - חברות מפתחות). חברות אלה ניהלו עבור ממ"י את פיתוח המקרקעין ולעתים גם את תכנונן.

בשלהי שנות השמונים, עם גל העלייה ממדינות חבר העמים, גברו מאד צורכי המקרקעין של מדינת ישראל. בעקבות זאת החליטה הממשלה בכמה החלטות בשנים 1990-1992, כי ממ"י ישווק קרקע ל-170,000 דירות בשנים 1990-1993. אולם ממ"י לא עמד ביעדי השיווק שנקבעו לו.

בעקבות אי-העמידה ביעדי השיווק ותוצאותיה, ועם תחולת חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים) והתקנות לפיו, נדרשו מממ"י התארגנות חדשה ושינוי דפוסי עבודה כדי לעמוד ביעדי השיווק. ביולי 1994, עם כניסתו לתפקידו, החל מנהל המינהל דאז לפעול להיערכות של ממ"י בדרכים שונות; בהן ניהול התכנון והפיתוח באמצעות חברות פרטיות, כפי שזה הופעל במשרד התעשייה והמסחר (להלן - משרד התמ"ס).

בחודשים אפריל-נובמבר 1996 בדק משרד מבקר המדינה את התקשרות ממ"י עם שמונה חברות פרטיות לניהול עבודות תכנון ופיתוח מקרקעין ואת דרכי הבקרה עליהן. הביקורת נערכה במשרד הראשי ובכמה ממחוזות המינהל, וכן בכמה חברות לניהול עבודות תכנון ופיתוח מקרקעין (להלן - חברות מנהלות).

*

מאז שנת 1990, עם הגידול בהיקף האוכלוסייה בארץ, היה על מינהל מקרקעי ישראל להגדיל את היקף הקרקעות המשווקות, כדי לספק את צורכי הדיור. ממ"י לא עמד ביעדים של שיווק קרקעות זמינות בהיקף הנדרש.

במאי 1993 נכנס לתוקפו חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. מצב זה חייב את ממ"י לשנות את דפוסי עבודתו. קודם לתחולת חוק חובת המכרזים, מסר ממ"י את עבודות הפיתוח לשתי חברות ממשלתיות וחברות עירוניות ללא מכרז, ומאז מאי 1993 היה עליו למסור עבודות רק במכרז פומבי. ביולי 1994 נתמנה מנהל חדש לממ"י. עם כניסתו לתפקיד החל מנהל המינהל לפעול בדרכים שונות כדי לשפר את דפוסי העבודה הנהוגים בממ"י, בהם "הפרטה" של ניהול עבודות התכנון והפיתוח על קרקעות ממ"י. בפעולה זו יש יתרונות חשובים לקידום זמינות של קרקעות. עם זאת, ביצוע המכרז ותפקוד חברת הבקרה העלו ליקויים חמורים.

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בבחירת החברות המנהלות, וספק אם בחירתן של כמה מהן היתה כדין. ההרשאות לחברות המנהלות ניתנו ללא כל קריטריונים וללא בדיקות המתחייבות בטרם מתן הרשאות. בטרם מונתה ועדת ההרשאות, נתנו שני מנהלי אגפים בממ"י, על דעת עצמם, הרשאות לחברות מנהלות, ללא קריטריונים וללא הנמקה בכתב. את תפקיד הבקרה העביר ממ"י לחברה פרטית המעורבת בשוק התכנון והפיתוח. הממצאים מעידים שחברת הבקרה לא מילאה את תפקידה כראוי, והבקרה היתה דלה: כמה מהחברות המנהלות חרגו מהנהלים ומההנחיות; העסיקו נותני שירותים בהיקפים גדולים ממה שאישרה להן ועדת הרכישות; העסיקו נותני שירותים בלי חוזים או בלי אישור מהוועדה, ולפעמים תוך ניגוד עניינים. לא זו בלבד שחברת הבקרה לא ביצעה בקרה כנדרש, אלא אף אישרה לכמה מן החברות המנהלות להעסיק נותני שירותים שלא על פי הנוהל. הממצאים מעידים, שחברת הבקרה היתה היא עצמה נתונה במצב של ניגוד עניינים לגבי כמה מנותני השירותים; על אף זאת, היא היתה מעורבת באישורם כנותני שירותים ובאישור חשבונותיהם.

במגמה לייעל ולהחיש את הליך הכנתן של קרקעות לשיווק, מעסיק ממ"י חברות מן המגזר העסקי. העברת תפקידי ביצוע לגורמים חיצוניים אין בכוחה לשחרר את המינהל מאחריותו הציבורית לניהול המקרקעין ולפיקוח ובקרה על עבודת אותן חברות, הפועלות מטעמו.

ממ"י העביר גם את תפקידי הבקרה והפיקוח לחברת הבקרה, ולא גילה מעורבות בפעולתה. מן הראוי היה שעובדי המינהל הם שינחו את חברת הבקרה, ובה בעת יפקחו על פעולותיה.