רקע כללי
החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - משכ"ל או החברה) מאוגדת כחברה בעירבון מוגבל בבעלות מרכז השלטון המקומי בישראל (90%) ומרכז המועצות האזוריות בישראל (10%). היא נוסדה במטרה לתכנן ולבצע פעולות כלכליות עבור הגופים המוניציפליים של השלטון המקומי.
חוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), התשל"ב-1972 (להלן - חוק מכרזים משותפים), מאפשר לרשות מקומית, באישור שר הפנים, להתקשר על פי מכרז שפרסמו משרד ממשלתי, ארגון או מוסד ציבורי (להלן - מכרז מסגרת ). הבסיס העיקרי לפעילותה של משכ"ל הוא האישור שנותן שר הפנים לרשויות המקומיות (להלן - גם הרשויות) להתקשר באמצעות מכרזי המסגרת שלה. משכ"ל עוסקת בשני תחומי פעילות עיקריים: עריכה ופרסום של מכרזי מסגרת לשימוש הרשויות המקומיות; אספקת מעטפת שירותי ניהול ופיקוח (להלן גם - שירותי ניהול) לפרויקטים המבוצעים בעקבות התקשרויותיהן של הרשויות באמצעות המכרזים. יצוין שמשכ"ל נותנת בעצמה רק חלק משירותי הניהול שרוכשות ממנה הרשויות המקומיות, ולגבי השאר היא מתקשרת עם קבלני משנה - חברות ניהול ומפקחים.
במאי 2002, בעקבות חוות דעת שפרסם שנה קודם לכן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז (להלן - המשנה ליועץ המשפטי) בעניין אישור שר הפנים להתקשרות של רשויות מקומיות באמצעות מכרזי המסגרת של החברה (להלן - חוות הדעת), פרסם משרד הפנים נוהל בנושא (להלן - נוהל משרד הפנים או הנוהל). חוות הדעת ונוהל משרד הפנים ניתקו את הקשר בין הכנת המכרז לניהול הפרויקט, וקבעו שרשות מקומית רשאית להתקשר על פי מכרז של החברה גם ללא רכישת שירותי ניהול ממנה, וזאת תמורת תשלום עמלה בגין עריכת המכרז (להלן - עמלת שימוש) לחברה.
על פי רוב השימוש של הרשויות המקומיות במכרז מסגרת של החברה מלווה ברכישה של שירותי ניהול, בעבורם משלמות לה הרשויות עמלות (להלן - עמלות שירותי ניהול). מלבד אותן עמלות, שהן מקור הכנסתה העיקרי של החברה, יש לה הכנסות ממימון ביניים שהיא נותנת לרשויות המקומיות, שעבורו היא גובה ריבית (להלן - הסדרי מימון). חלק מרווחי החברה בכל שנה מיועדים להחזר עמלות לבעלי המניות ולרשויות המקומיות.
בסוף שנת 2005 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא משכ"ל (להלן - הדוח הקודם), ובו פורטו ממצאי ביקורת שעשה על פעילותה של החברה בשנים 2003-2000 (להלן - הביקורת הקודמת).
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2014 עד מרץ 2015 עשה משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב אחר טיפולה של משכ"ל בליקויים שפורטו בדוח הקודם ואחר התנהלותה בתחומים שעלו בו (להלן - המעקב). המעקב התייחס לשנים 2013-2012 והתמקד בכמה נושאים עיקריים: התקשרות הרשויות המקומיות עם משכ"ל לקבלת שירותים; העמלות בגין שירותים אלה; הסדרי מימון והחזרי עמלות לרשויות המקומיות. נוסף על כך נבדקו התקשרויות עם חברות ניהול ועם מפקחים לשם אספקת שירותי ניהול ופיקוח לרשויות המקומיות.
הליקויים העיקריים
התקשרות הרשויות המקומיות עם החברה
משכ"ל אינה מעניקה בעצמה את כל שירותי הניהול והפיקוח לרשויות המקומיות, אלא מתקשרת, ללא מכרז או הליך תחרותי אחר, עם חברות ניהול ופיקוח, והן אלה שמספקות בפועל חלק מהשירותים לרשויות המקומיות. לפיכך כאשר רוכשת רשות מקומית ממשכ"ל את שירותי הניהול, למעשה היא מעבירה כספי ציבור רבים שמגיעים, כולם או חלקם, לגורם שלישי - חברת הניהול, שנבחרה ללא מכרז - וזאת בניגוד לנורמות החלות על הרשויות המקומיות.
בעקבות הביקורת הקודמת גיבשה משכ"ל נוסח של חוזה ניהול המפרט את השירותים שתיתן לרשות המקומית במהלך ההתקשרות, את תקופת ההתקשרות ואת שכר הטרחה. עם זאת נמצא כי החוזה נחתם אך ורק עם רשויות המבקשות אותו.
התקשרות החברה עם חברות ניהול ועם מפקחים
אף על פי שמשכ"ל נותנת שירותי ניהול לאלפי פרויקטים מדי שנה בשנה, במאגר חברות הניהול המספקות שירותים לרשויות המקומיות קיימת חברת ניהול אחת בלבד לכל תחום של פרויקטים. בתחומים שהיקף הפעילות בהם גדול או מורכב משל היתר, קיימות שתיים עד ארבע חברות ניהול אזוריות - חברה אחת לכל אזור או ליותר מאזור אחד.
עמלות
משכ"ל אינה פועלת על פי נוהל משרד הפנים, ואינה מפרידה כנדרש במסמכי המכרז בין שימוש במכרזי המסגרת ובין רכישת שירותי הניהול: החברה כלל אינה מפרסמת במסמכיהם של מכרזי המסגרת את עמלת השימוש.
בשל מחלוקת בין החברה ומשרד הפנים בנוגע לשיעורים של עמלות שירותי הניהול, תעריפי עמלות הניהול נקבעו במסמכיהם של תחומי מכרזים מעטים, וזאת בניגוד לנוהל משרד הפנים המחייב שתעריף עמלת שירותי הניהול ייקבע במסמכי המכרז.
לא נמצאו תחשיבים בנוגע לאופן התמחור של שיעורי העמלות בתחומים השונים של המכרזים. כמו כן לא פורסם מידע עדכני וזמין לרשויות על אודות תעריפי העמלות שגבתה משכ"ל. העקרונות שקבעה החברה להנחות בתעריפי העמלות הם כלליים, ומאפשרים לה לתת הנחות גם על בסיס שיקולים שאינם עסקיים או שוויוניים. נוסף על כך לא הובא לידיעת הרשויות המקומיות התחשיב לפיו נקבע סכום החזר העמלות מדי שנה בשנה.
מאז פורסם הדוח הקודם, לפני כעשור, לא השלים משרד הפנים את בדיקתו בנושא תעריפי העמלות של שירותי הניהול, ואפשר למשכ"ל להמשיך לגבות עמלות שלטענתו תעריפיהן יקרים מהמקובל בשוק.
הסדרי מימון לרשויות המקומיות
לא גובש נוהל המסדיר את נושא מימון הביניים הניתן לרשויות המקומיות, ולא נקבעו קריטריונים למתן המימון, לתנאיו ולחיוב הריבית בגינו. כמו כן, לרוב, מימון הביניים שנתנה משכ"ל לרשויות לא גובה בהסכם כתוב.
ההמלצות העיקריות
הממצאים שהועלו במעקב מראים שכפי שחזה עוד בשנת 2001 המשנה ליועץ המשפטי, וכפי שהעיר מבקר המדינה בדוח הקודם, התנהלותה של משכ"ל ופעילותה מול הרשויות המקומיות ומול חברות הניהול מחייבות הסדרה מפורשת ומפורטת בחקיקה. על משרד הפנים להסדיר בהקדם את הנושאים הללו בחקיקה.
על משכ"ל לעגן כל התקשרות עם הרשויות המקומיות בהסכם כתוב וחתום על ידי הצדדים.
על משכ"ל ומשרד הפנים להסדיר את המחלוקת ביניהם בעניין תעריפי העמלות. על משרד הפנים להשלים את בדיקתו ולגבש את המלצותיו.
על משכ"ל לקבוע בנוהל ההנחות קריטריונים מפורטים להנחות ולשיעורן. נוסף על כך עליה לגבש נוהל המסדיר את מימון הביניים הניתן לרשויות המקומיות.
מן הראוי כי משכ"ל תרחיב, בכפוף לדיני המכרזים, את מאגר חברות הניהול העומד לרשותה.
סיכום
ממצאי המעקב מעלים ליקויים, שחלקם הועלו כבר בביקורת הקודמת ולא תוקנו, לרבות אי-הסדרת התנהלותה ופעילותה של החברה בחקיקה מפורשת ומסודרת, כפי שקבע עוד בשנת 2001 המשנה ליועץ המשפטי. זאת, אף על פי שחלפו מאז כ-14 שנים וכעשר שנים ממועד פרסום הדוח הקודם.
הנתונים הכספיים של משכ"ל מלמדים על איתנותה הפיננסית ועל התחזקותה מאז פורסם הדוח הקודם. שיעור הרווחיות התפעולית של החברה מעיד כי שולי הרווח הנותרים בידיה מפעולותיה גדולים מן הנדרש להבטחת חוסנה הפיננסי.
מאחר שעיקר הכנסותיה של משכ"ל מקורן בכסף ציבורי - עמלות שמשלמות הרשויות המקומיות - ומאחר שהוקמה בין השאר במטרה להביא לתועלת, לחיסכון ולייעול בפעילותן של הרשויות המקומיות, עליה לפעול להוזלת העלויות לרשויות באמצעות הפחתת תעריפי העמלות, ומן הראוי שתוסיף ותפעל להגדלת החזרי העמלות לרשויות. החברה מוכרת כגוף ציבורי ולכן עליה לפעול לפי הנורמות הציבוריות המתחייבות, לרבות בנוגע למכרזים לפני התקשרויות.
על משרד הפנים לפעול באופן התואם את מעמדו כמאסדר של תחום השימוש בכספי הציבור.