רקע כללי
השמירה על יפי החוצות ועל איכות החיים של התושבים ברשויות המקומיות מחייבת פיקוח קפדני על מיקומם של שלטים ומודעות, על האופן שבו הם מוצבים ועל מספרם. כל זאת בהתאם למדיניות שנקבעה, אשר במסגרתה נשמר האיזון הראוי בין שמירה על איכות הסביבה ובין שיקולים מסחריים וצרכניים של החברה בישראל ושל גורמים שונים בקרבה.
סעיף 246 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) קובע כי "העיריה תפקח על הצגת מודעות, שלטים וטבלות במקומות עסק או על גבי לוחות או במקומות אחרים, או תאסור הצגתם" . תכליתו של סעיף 246 לפקודת העיריות היא לשמור על חזותה הנאה והאסתטית של העיר ולמנוע מצב של "כאוס" מבחינת מספר השלטים, מיקומם, צורתם, משך הצגתם וכדומה, העלול לכער את פני העיר ולפגוע בסביבה, לפגוע ברווחתם של תושבי העיר והמבקרים בה ובאיכות חייהם.
מערך שלטי פרסום החוצות בתחום השיפוט של הרשויות המקומיות נועד להעביר מסרים לעוברים בתחומה של הרשות המקומית, בכבישיה ובדרכיה, והשלטים מוצבים בדרך כלל בצדי הדרכים ולא סמוך לשטח העסק או הגוף המפרסם (להלן - פרסום חוצות).
סוגי המִתקנים העירוניים המוצבים בשטחים ציבוריים, ושבהם התירו הרשויות המקומיות שימוש לצורכי פרסום חוצות, בכולם או בחלקם, הם כדלהלן: עמוד להכוונת התנועה (להלן - מכוון תנועה או מכוון) ; עמוד שילוט רחובות (להלן - עמודור) ; שלט דגל ; מתקן פרסום מסוג בילבורד (להלן - בילבורד) ; מתקן מפה ; שילוט על עמודי תאורה ; גשר עירוני .
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים נובמבר 2014 עד פברואר 2015 את ניהול פרסום החוצות בתחומן של חמש רשויות מקומיות. הבדיקה נעשתה בעיריות טבריה, כרמיאל וסח'נין ובמועצות המקומיות ירכא וכפר יסיף (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו בחברה הכלכלית מיסודה של עיריית טבריה בע"מ (להלן - חכ"ל טבריה או חכ"ל), בעמותת פסטיבל מחולות כרמיאל (ע"ר) (להלן - עמותת הפסטיבל או העמותה), בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "לב הגליל", שעיריית סח'נין נמצאת במרחב התכנון שלה, ובוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "גליל מרכזי", שהמועצות המקומיות ירכא וכפר יסיף נמצאות במרחב התכנון שלה.
הליקויים העיקריים
מדיניות פרסום חוצות
הרשויות המקומיות שנבדקו לא קבעו תכנית כוללת לפרסום חוצות בתחומן ולא ערכו עבודת מטה בעניין, לרבות הכנת תכנית ובחינתה על ידי הגורמים המקצועיים ברשות המקומית. ממילא לא הובאה תכנית כזו לאישור מועצת הרשות המקומית. במציאות זו, המערך להצבת מתקני הפרסום בתחומן של הרשויות המקומיות שנבדקו לא נבחן בראייה רחבה ומערכתית שתכלול את כלל מתקני הפרסום בתחום הרשות ותעמוד על האיזון ביניהם - מתקנים גדולים וקטנים, אלו שמוצבים בפינות רחוב על מדרכות, אלו שמוצבים באיי תנועה ואלו שבצדי הדרך.
ניהול פרסום החוצות
העברת סמכויות מהעיריות לתאגידים העירוניים
עיריות טבריה וכרמיאל העבירו את ניהול מערך השילוט ופרסום חוצות בתחומן, כולו או חלקו, לתאגידים העירוניים - לחכ"ל ולעמותת הפסטיבל, בהתאמה.
עיריית טבריה - העברת סמכויות לחכ"ל
מועצת עיריית טבריה העניקה הסמכה כוללנית לחכ"ל לבצע פעולות להשבחת מקורות ההכנסה של העירייה. מליאת המועצה לא הסמיכה מפורשות את חכ"ל לנהל את פרסום החוצות בעיר. לא הוצגו למליאת המועצה הסמכויות שהועברו לחכ"ל, הנימוקים והשיקולים שהביאו לכך וכן פרטי ההתקשרות עם העירייה. לא נמצאו מסמכים המתעדים את החלטות העירייה האמורות, וכן לא נערכה בדיקת כדאיות כלכלית למהלך זה.
עיריית כרמיאל - העברת סמכויות לעמותת הפסטיבל
1. עיריית כרמיאל העבירה בשנת 2000 לעמותת הפסטיבל את ניהול פרסום החוצות על עמודי תאורה בעיר, בכל הנוגע לשיווק השילוט והפרסום ולגביית הכספים המגיעים ממנו לקופת עמותת הפסטיבל, בלי שהעניין נידון במליאת המועצה ובלי לקבל אישור לכך. כל זאת אף שהשילוט אינו נכלל בתחום העיסוק של העמותה בהתאם לתקנון שלה באותה עת, אינו בגדר התמחותה, ואין לה בו יתרון יחסי.
2. מליאת המועצה אישרה באופן כללי לבקשת ראש העירייה (שהוא גם יו"ר העמותה), בישיבתה מספטמבר 2012, שינוי נוסח תקנון העמותה בהתאם לנדרש על ידי משרד הפנים בנוהל ההסדרה של עמותות עירוניות. יחד עם תיקוני ההסדרה בתקנון שדרש משרד הפנים, הוספה לתקנון העמותה מטרה משנית, ולפיה העמותה רשאית למכור פרסום בכפוף לאישור העירייה בתחומי הרשות, כדי לגייס כספים לטובת מימוש מטרות העמותה.
גם בעת אישור שינוי נוסח תקנון העמותה, בספטמבר 2012, לא דנה מליאת המועצה בעניין העברת סמכויות ניהול פרסום החוצות והעברת ההכנסות שבגינו מהעירייה לידי העמותה.
היעדר הסכמי התקשרות בין העיריות לתאגידים העירוניים
עיריות טבריה וכרמיאל לא הסדירו בהסכם בכתב את העברת ניהול פרסום החוצות לתאגידים העירוניים - חכ"ל טבריה ועמותת הפסטיבל. הן לא חתמו על הסכם המגדיר את חובותיהם וזכויותיהם של הצדדים, את אופן שיתוף הפעולה ביניהן ואת תחומי האחריות, כמו במקרה של הצבת שלטים שלא כדין או במקרה של גביית דמי שימוש נוספים.
עם העברת ניהול פרסום החוצות לתאגידים העירוניים לא נקבע מנגנון שלפיו יועברו ההכנסות לקופת העיריות, בצד מנגנון לתגמול התאגידים העירוניים.
חכ"ל טבריה ועמותת הפסטיבל אינן משלמות לעיריותיהן חלק מההכנסות המתקבלות מפרסום החוצות בתחומן, המסתכמות במאות אלפי ש"ח בשנה.
התקשרויות ללא מכרז עם קבלני פרסום
המועצה המקומית ירכא
המועצה התקשרה בנובמבר 2013 עם חברת פרסום (להלן - היזם) לניהול מערך פרסום החוצות בתחומה, בלי שפרסמה מכרז וגם בלי שפנתה ליזמים נוספים להגיש לה הצעות מחיר. ההסכם בין היזם למועצה נחתם בלי שקודם לכן התקבל אישור של מליאת המועצה.
עיריית כרמיאל
1. התקשרות לשילוט חוצות על מכווני תנועה, עמודורים ומתקני מפה: בשנת 2011 פרסמה העירייה מכרז למתן זיכיונות על המתקנים, אולם אף שקיבלה הצעות מארבעה משתתפים, ביטלה העירייה את המכרז והחזירה את ההצעות למשתתפים. העירייה העבירה את ניהול הפרסום במתקנים לעמותת הפסטיבל, וקבעה כי עליה להתקשר עם חברה א'. בכך עקפה את דיני המכרזים.
2. התקשרות עיריית כרמיאל לשילוט חוצות במתקני בילבורדים: עיריית כרמיאל העבירה את הזיכיון לפרסום על הבילבורדים לחברה א' בשנת 2006 לעשר שנים, בלי שפרסמה מכרז, ובלי שביקשה הצעות מחיר לביצוע מיזם ההקמה, התחזוקה ומתן הזיכיון לפרסום על מתקני הבילבורד בעיר, בניגוד לדין. עוד עלה כי בסיכום לא נקבע כי על חברה א' לשלם לעירייה דמי זיכיון עבור השימוש המסחרי שהיא עושה בשלטים.
3. התקשרות העמותה לפרסום חוצות על עמודי תאורה: במאי 2002 חתמה עמותת הפסטיבל עם משווקת על הסכם לפרסום על עמודי תאורה לפסטיבל 2002 (להלן - ההסכם). עמותת הפסטיבל לא פרסמה מכרז ולא נקטה הליך תחרותי כלשהו, לרבות קבלת הצעות מחיר בדבר מתן הזיכיון לפרסום על עמודי התאורה, על אף חובתה לעשות כן. אף שתוקפו של ההסכם היה מוגבל רק לתקופת הפסטיבל בשנת 2002, ממשיכה העמותה בהתקשרותה עם המשווקת, במשך כ-13 שנים, לפרסום על עמודי תאורה של עיריית כרמיאל, והעמותה משלמת לה בתמורה שליש מהכנסות הפרסום.
הצבת שלטי פרסום שלא כדין
היעדר מאגר נתונים
בידי הרשויות המקומיות סח'נין, ירכא וכפר יסיף לא היו מידע מלא ומאגר נתונים מעודכן לגבי כמות השלטים שהותקנו בתחומן.
טיפול הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות
בתחומן של הרשויות המקומיות ירכא, כפר יסיף, סח'נין וטבריה הותקנו שלטים מסוגים שונים, בלי שקיבלו את אישורן ואישורי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה להצבתם וללא האישורים הנדרשים כמתחייב בחוקי העזר.
המועצה המקומית ירכא
נוסף על השלטים שהציב היזם שנבחר לניהול פרסום החוצות בתחומה, מפרסמים רבים הציבו שילוט פרסום בכביש הראשי לאורכו של אזור התעשייה ובמקומות שונים בתחומי המועצה, ללא ידיעת המועצה. חלק מהשלטים אף מהווים מפגע בטיחותי.
חרף התופעה החמורה של התקנת שלטים ללא היתר, המועצה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "גליל מרכזי" לא נקטו את האמצעים העומדים לרשותן לפירוק השלטים שהוצבו בניגוד לדין, ולא פעלו להסרת המפגעים האמורים.
המועצה המקומית כפר יסיף
כביש 70 הוא כביש ראשי החוצה את כפר יסיף. ברובו נמצא הכביש באחזקת נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - חברת נתיבי ישראל), פרט לקטע של כ-2 ק"מ הנמצא בתחום המועצה ומוגדר כביש עירוני. לאורך קטע הכביש הנמצא בתחום המועצה הוצבו כ-650 שלטים לפרסום חוצות (מתוך 1,480 שלטים שהוצבו בתחום המועצה).
במועצה לא נמצאו מסמכים המעידים שקבלני הפרסום אכן הציבו את המתקנים בתיאום עם המועצה, וממילא לא קיבלו את אישורה. הקבלנים לא הגישו לה בקשה להיתר להצבת מתקני השילוט, והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "גליל מרכזי" לא אכפה על הקבלנים את החובה להוצאת היתרי בנייה, ולא נקטה נגדם צעדים כשלא עשו כן.
עיריית טבריה
התנאים שנקבעו בחלק מההסכמים לא מולאו, וחכ"ל טבריה לא מנעה מקבלני הפרסום להקים מתקנים נוספים בעיר, אף שאלה הוצבו ללא קבלת ההיתרים הנדרשים על פי דין וכמפורט בהסכמים, ובלי לדווח על כך לחכ"ל ולקבל את אישורה. חרף התופעה החמורה של התקנת שלטים במרחב הציבורי ללא היתר, העירייה וחכ"ל לא נקטו את כל האמצעים העומדים לרשותן להסרת המפגעים.
הניהול הכספי של ההתקשרויות
הרשויות המקומיות שנבדקו לא הקפידו על חיוב וגביית אגרות שילוט ודמי שימוש במתקני הפרסום שבתחומן בהתאם להסכמים שחתמו ולחוקי העזר שלהן, ובחלק מהרשויות לא נגבו דמי זיכיון כמתחייב. הרשויות המקומיות גם לא גבו הוצאות חשמל מהמפרסמים במקומות שבהם חוברה תאורת השלטים לרשת החשמל העירונית, אף שעוגן הנושא בהסכמים שהן חתמו עם קבלני הפרסום. במציאות זו ויתרו הרשויות המקומיות שנבדקו על כספים המגיעים להם כדין, המסתכמים במיליוני ש"ח. להלן פירוט:
עיריית סח'נין
עיריית סח'נין לא גבתה מקבלני הפרסום בתחומה אגרות שילוט כנדרש. לפי רישומי העירייה, במועד סיום הביקורת הסתכמו חובותיהם בכ-1.4 מיליון ש"ח. נתוני העירייה מצביעים על ירידה ניכרת בחיוב בגין אגרת שלטים בשנים 2013-2009, ועל ירידה בשיעור הגבייה, שהסתכמו בשנת 2013 בכ-4% לעומת כ-10% בשנים הקודמות.
המועצה המקומית ירכא
בהסכם שחתמה המועצה עם היזם נקבע כי ישלם למועצה מסי ארנונה כדין, בהתאם לדרישות תשלום שתנפיק לו המועצה.
בהסכם לא נקבעה השיטה לחישוב גובה הארנונה שבה יחויב יזם פרסום החוצות. המועצה לא שלחה דרישות תשלום ליזם ולא חייבה אותו בתשלום ארנונה או בדמי שימוש כלשהם. ממילא היזם לא שילם סכום כלשהו במשך תקופה ארוכה, כפי שיובהר להלן.
הועלה כי היזם חויב בשנת 2012 בתשלום ב-10,000 ש"ח, אך המועצה לא חייבה אותו בתשלום משנת 2005 עד מועד סיום הביקורת ב-2015.
עוד הועלה כי המועצה אינה פועלת על פי חוק העזר שהתקינה, ואינה גובה אגרות שילוט מהמפרסמים בתחומה.
המועצה המקומית כפר יסיף
המועצה לא חייבה בגין אגרות פרסום ושילוט בתחומה במשך כל השנים. יצוין כי גם אחרי שקיבלה לידיה את סקר השילוט הראשוני, טרם חייבה את קבלני הפרסום בגין אגרות שילוט בהתאם לחוק העזר.
עיריית טבריה
עיריית טבריה וחכ"ל לא גבו מקבלני הפרסום את כל הכספים המגיעים להן, אף שבהסכמים שהן חתמו עם הקבלנים, נקבע כי עליהם לשלם בגין שילוט החוצות במתקנים העירוניים דמי זיכיון ואגרות שילוט בהתאם לחוק העזר, וכן לשלם עבור הוצאות החשמל להפעלת מערכות התאורה המותקנות על שלטי הפרסום במקרים שבהם הם מחוברים לרשת החשמל העירונית וניזונים ממנה. הביקורת העלתה כי סכומים אלו הסתכמו, עד מועד סיום הביקורת, במאות אלפי ש"ח, ואף יותר מכך.
עיריית כרמיאל
עיריית כרמיאל לא חייבה במשך שנים את קבלני הפרסום באגרות שילוט כמתחייב בחוקי העזר שלה, אף שבשנת 1996 היא חתמה על ההסכם הראשון למתן זיכיונות לשילוט חוצות בתחומי העיר. בכך פגעה העירייה בהכנסותיה וכן בעקרון השוויון, שלפיו היה עליה לגבות אגרות שילוט מכל המציבים שלטים בתחומה. כמו כן בהתנהלותה זו ויתרה העירייה על הכנסות ניכרות, המסתכמות במאות אלפי ש"ח, מאגרות שילוט.
ההמלצות העיקריות
בהיות הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה נאמני ציבור, עליהן לפעול ביתר שאת להסדרת שילוט החוצות בתחומן, בין היתר בנוגע לפרסום מכרזים, לחתימת הסכמים עם קבלני שילוט ומפרסמים ולגביית כספים.
כמו כן עליהן לנקוט את כל אמצעי האכיפה העומדים לרשותן ולמצות את הדין עם מציבי שלטים בתחומן שלא כדין ולפעול לפירוק שלטים אלה לאלתר ולגביית הכספים.
פעולות אלה נחוצות למיצוי זכויותיהן של הרשויות המקומיות, למניעת נזק כספי לקופה הציבורית, למניעת פגיעה בנוף ולשמירה על שלום הציבור.
סיכום
השמירה על יפי החוצות ועל איכות החיים של התושבים ברשויות מקומיות מחייבת פיקוח קפדני על מיקומם של שלטים ומודעות, על האופן שבו הם מוצבים ועל מספרם. ממצאי הביקורת מעידים על ניהול לקוי של פרסום החוצות בתחומן של הרשויות המקומיות שנבדקו, עד כדי פגיעה של ממש בקופה הציבורית, באינטרסים ציבוריים ובבטיחות העוברים והשבים.
מממצאי הדוח עולה החשש כי ניהול מיזם שילוט החוצות בתחומי הרשויות המקומיות שנבדקו בוצע ללא פיקוח, וללא עמידה על מיצוי זכויותיהן, תוך כדי אבדן רווחים ופגיעה בקופה הציבורית.
בהיות הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה נאמני ציבור, עליהן לנקוט את כל אמצעי האכיפה העומדים לרשותן במטרה להביא להסדרת פרסום החוצות בתחום שיפוטן ולמנוע התקנת שלטים הפוגעים בנוף, מהווים מפגע בטיחותי ומסכנים את שלום הציבור.