רקע כללי
חובתן של רשויות ציבוריות למסור לציבור מידע שברשותן נגזרת מעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי ומחובת הנאמנות של הרשויות הציבוריות כלפי אזרחי המדינה ותושביה. בשנים האחרונות פעלו רשויות מקומיות בישראל וועדות מקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - ועדות מקומיות) להפעלת אתרי אינטרנט כדי לפרסם מידע ולהנגיש שירותים לציבור. במשך השנים חלה התפתחות בתוכן האתרים ובהיצע השירותים לציבור, וכיום הם מעניקים לציבור גם שירותים מקוונים שחוסכים לו זמן ומשאבים יקרים ומייעלים את עבודת הרשויות.
להפעלת אתרי האינטרנט על ידי הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות היבטים חשובים ומגוונים, וניהולם צריך להיעשות בצורה מוסדרת, בהתאם לכללים ולהוראות.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2014 עד מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן הניהול והתפעול של אתרי האינטרנט בשלטון המקומי. החוק מחייב את הרשויות המקומיות להקים אתר אינטרנט נגיש לציבור (ראו בהמשך) ולהפעילו, ובהתאם לכך נבדק אם כל 257 הרשויות המקומיות בישראל מפעילות אתר אינטרנט. עוד נבדק פרסום המידע באתרי האינטרנט בקרב מדגם של 36 רשויות מקומיות ו-32 ועדות מקומיות שמרחב התכנון המקומי שלהן (כמשמעותו בחוק התכנון והבנייה) כולל את הרשויות המקומיות שנבדקו . ביקורת עומק לגבי היבטים בניהול ובתפעול של אתרי האינטרנט נערכה בשש רשויות מקומיות מתוך 36 הרשויות במדגם. הרשויות הן: עיריות אור יהודה, לוד, נס ציונה ורהט, המועצה המקומית גדרה והמועצה האזורית ברנר. בנוסף נערכה ביקורת העומק בוועדות המקומיות לוד, נס ציונה, רהט, זמורה ושורקות, שנבדקו גם במדגם. בדיקות השלמה לבחינת מעורבות השלטון המרכזי בתחום זה נעשו במשרד הפנים, ברשות התקשוב הממשלתי הפועלת במסגרת משרד ראש הממשלה (להלן - התקשוב הממשלתי), ביחידה הממשלתית לחופש המידע ובנציבות לשוויון זכויות אנשים עם מוגבלות (להלן - הנציבות), הפועלות במסגרת משרד המשפטים, וכן במרכז השלטון המקומי בישראל.
הליקויים העיקריים
אי-הקמת אתרי אינטרנט על ידי רשויות מקומיות
כשבע שנים לאחר כניסתו לתוקף של החוק שחייב את הרשויות המקומיות להקים ולהפעיל אתר אינטרנט נגיש לציבור, ל-16 רשויות מקומיות אין אתר אינטרנט פעיל, ואילו אתריהן של שלוש אחרות בבנייה או בשדרוג ואינם פעילים.
מעורבות מועטה של משרד הפנים בהיבטי הניהול והתפעול של אתרי האינטרנט בשלטון המקומי
לרשויות המקומיות אין נהלים וסטנדרטים לניהול אתרי האינטרנט שלהן, לתפעולם ולאבטחתם, המביאים בחשבון את המאפיינים הייחודיים של הרשויות המקומיות. משרד הפנים, המופקד על האסדרה (רגולציה) של השלטון המקומי בישראל ועל גיבוש מדיניות כוללת לאסדרת השלטון המקומי בתחומים שונים, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין, כמעט ולא היה מעורב בנושא ולא פרסם בחוזרי המנכ"ל הנחיות ונהלים עקרוניים לרשויות המקומיות בדבר ניהול ותפעול אתרי האינטרנט, ובכלל זה בדבר המידע שעליהן לפרסם על פי חוק.
משרד הפנים גם לא פיקח על הרשויות המקומיות בנוגע למילוי חובתן להקים אתר אינטרנט נגיש לציבור ולא פיקח על התנהלותן ועל התנהלות הוועדות המקומיות בניהול ובתפעול אתרי אינטרנט ובנוגע למילוי חובתן לפרסם מידע באתרים בהתאם לחוק.
פרסום מידע באתרי אינטרנט על ידי רשויות וּועדות מקומיות
לרשויות המקומיות לא נמסר לא באמצעות משרד הפנים ולא באמצעות משרד ממשלתי אחר מהו המידע החייב בפרסום באתרי האינטרנט שלהן על פי חוק.
אף שפרסום מידע כגון פעילות הרשות המקומית ומחלקותיה, תקציב הרשות ומצבה הפיננסי, חוקי העזר שלה, דרכי ההתקשרות עם הרשות ומחלקותיה והודעות בנושאי תכנון ובנייה נדרש בחוק, כמה מהרשויות ומהוועדות המקומיות שנבדקו אינן מפרסמות אותו באתרי האינטרנט שלהן, בניגוד לעקרון שיתוף הציבור במידע ותוך פגיעה בנגישותו לציבור ובשקיפות פעילותן.
למרות החשיבות שבפרסום יזום של מידע מעבר לזה הנדרש על פי חוק, כמה מהרשויות המקומיות שנבדקו לא פרסמו מידע כזה באתרי האינטרנט שלהן, ובכך לא מיצו את התועלת הגלומה בהם ולא מימשו את מטרות הקמתם של האתרים.
כמה מהרשויות המקומיות שנבדקו אינן מציעות שירותי תשלום מקוון של ארנונה דרך אתרי האינטרנט שלהן, וברובם אין שירות "תיק תושב".
הצגת מידע בשפות נוספות
על אף ריבוי התושבים דוברי הערבית בלוד וברהט, לא כללו אתרי האינטרנט של עיריות אלה תרגום של מידע חיוני לערבית. גם אתר האינטרנט של הוועדה המקומית לוד לא כלל תרגום מידע לשפה זו.
באתרי האינטרנט של העיריות אור יהודה ולוד ושל הוועדה המקומית לוד אין תרגום של מידע חיוני לרוסית או לאמהרית, אף שבערים אלה יש ריכוזי עולים דוברי שפות אלה.
היבטים בניהול אתרי האינטרנט בשלטון המקומי ובתפעולם
קיום הוראות המחייבות פרסום מידע באתרי האינטרנט
בידי הרשויות המקומיות אור יהודה, נס ציונה, רהט, גדרה וברנר אין ריכוז מלא של מידע בדבר הפרסומים שחובה עליהן לפרסם באתרי האינטרנט שלהן על פי החוק והתקנות. נמצא כי רשויות אלה לא בדקו באופן מקיף מהם הנושאים המחייבים פרסום, במטרה להשלים את המידע שחסר באתריהן.
ניהול התוכן באתרי האינטרנט
בוועדה המקומית שורקות אין גורם האחראי לפרסם באתר הוועדה את כל המידע התכנוני המחויב בחוק, כמו פרסום מידע על תכניות מפורטות והודעות בנושאי תכנון ובנייה. המועצה האזורית ברנר התקשרה עם ספק חיצוני לניהול התוכן באתר האינטרנט של המועצה בלי להגדיר לספק הליכי עבודה מפורטים לגבי ניהול האתר.
באתר האינטרנט של עיריית רהט אין מידע על פעילות מחלקות העירייה והשירותים שהן מספקות, ומצוינים בו רק שם מנהל המחלקה ומספר השלוחה הטלפונית. מחלקות העירייה אינן שותפות בהעלאת התכנים לאתר ולא נקבעו בהן אנשי קשר שתפקידם להעביר מידע ותכנים לממונה על ניהול האתר, לצורך פרסומם.
עדכניות אתרי האינטרנט
באתרי האינטרנט של רוב הרשויות המקומיות שנבדקו במדגם אין ציון של תאריך העדכון האחרון של המידע המופיע באתרים.
תפעול אתרי האינטרנט ותחזוקתם
לרשויות המקומיות אור יהודה ורהט אין הסכמים עם הספקים החיצוניים שמעניקים להן שירותי אחסון ותחזוקה לאתרי האינטרנט, לשם הסדרת תפעול האתרים ותחזוקתם על ידי הספקים בהתאם לצורכיהן. לרשויות המקומיות נס ציונה, גדרה וברנר יש מסמכי התקשרות עם הספקים אך אין הם מסדירים את כל הנושאים הנדרשים עם הספקים, ובחלקם חסרות הוראות, כמו הוראות לגבי סדרי העבודה בין הרשות לספק והפיקוח אחר פעילותו, לגבי עדכון האתר ועריכת שינויים בו, לגבי טיפול בתקלות ולגבי תחזוקת האתר.
הרשויות המקומיות אור יהודה, נס ציונה, רהט וברנר לא ביקרו את הליך הטיפול בתקלות באתרי האינטרנט, לרבות את משכי הזמן שנדרשו לטיפול בהן, ולא עקבו אחר קיום התחייבויות הספקים לתפעול האתרים ולתחזוקתם.
נהלים לניהול אתרי האינטרנט, לתפעולם ולתחזוקתם
לרשויות המקומיות אור יהודה, לוד, נס ציונה, רהט, ברנר, וגדרה ולוועדות המקומיות זמורה ושורקות אין נהלים מאושרים המסדירים את הליך זרימת המידע ואת אופן פרסומו באתרי האינטרנט שלהן, לרבות הוראות בדבר הליכי העבודה של האחראים להזרמת המידע והעלאתו לאתר והליכי אישור התכנים והבקרה על פרסום המידע. עוד נמצא כי אין להן נהלים הכוללים הוראות מפורטות בנושא בדיקה שגרתית של עדכניות המידע שבאתר ועדכונו בהתאם לצורך, כמו תדירות בדיקת המידע, מי האחראים לבדיקת המידע ולהליך עדכונו, וכן הוראות לתפעול אתרי האינטרנט ולתחזוקתם שיקבעו את סדרי העבודה ואת יחסי הגומלין של הרשויות עם הספקים החיצוניים (למשל הליך הטיפול בתקלות, האחראים לקשר עם הספקים, הוראות לגבי המעקב אחר הטיפול בתקלות ועוד).
התאמת נגישות אתרי האינטרנט לאנשים עם מוגבלות
הרשויות המקומיות אור יהודה, לוד, רהט, גדרה וברנר והוועדות המקומיות לוד, נס ציונה, שורקות וזמורה לא בדקו את מידת הנגישות של אתרי האינטרנט שלהן לאנשים עם מוגבלות, כמתחייב מתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (התאמות נגישות לשירות), התשע"ג-2013. בדיקה זו הייתה צריכה להיעשות על פי טופס בדיקה שפרסמה הנציבות עד ל-25.4.14.
הגנה על אתרי האינטרנט ואבטחת מאגרי המידע
הרשויות המקומיות אור יהודה, לוד, נס ציונה, רהט, גדרה וברנר והוועדות המקומיות זמורה ושורקות לא הסדירו בהסכמים עם הספקים החיצוניים שמספקים להן שירותי אחסון לאתרי האינטרנט את נושא הגנת האתרים ואבטחתם, לרבות דרישותיהן מהספקים בנושא מהותי זה.
המועצה המקומית גדרה התקשרה עם ספק חיצוני לשם הענקת שירותים מקוונים לתושבים, אך לא קבעה בהסכם ההתקשרות תחומי אחריות והוראות לגבי אבטחת מידע ולגבי מאגרי המידע המוחזקים או המנוהלים על ידי הספק, בהתאם לתקנות הגנת הפרטיות (תנאי החזקת מידע ושמירתו וסדרי העברת מידע בין גופים ציבוריים), התשמ"ו-1986. בנוסף על כך, במועד הביקורת לא היה בידי המועצה האזורית ברנר הסכם התקשרות עם הספק החיצוני שמספק לה שירותים מקוונים ואין ברשותה מידע אם נקבעו בהסכם עמו הוראות בנושאי אבטחת מידע ובעניין ניהול מאגרי המידע.
לרשויות המקומיות אור יהודה, לוד, נס ציונה, רהט, גדרה וברנר אין נהלים מאושרים לגבי דרישות ההגנה על אתרי האינטרנט, לגבי סדרי העבודה עם הספקים שמעניקים להן שירותי אחסון לאתרים ולגבי יחסי הגומלין שלהן עמם, לרבות בנושא בדיקות האבטחה והבקרה שעליהן לעשות יחד עם הספקים. לרשויות המקומיות אור יהודה, לוד, נס ציונה, גדרה וברנר אין נהלים כאלה בנושא אבטחת המידע וניהול מאגרי המידע המסדירים את סדרי העבודה שלהן עם הספקים שמעניקים להן שירותים מקוונים.
הרשויות המקומיות לוד, נס ציונה, רהט, ברנר וגדרה לא בדקו באופן יזום את פעילות הספקים שמעניקים להן שירותי אחסון לאתרי האינטרנט בכל הקשור להגנה על אתרי האינטרנט, ולא ביקשו מהם לבדוק או לאשר כי האתרים אכן מוגנים. הרשויות המקומיות אור יהודה, לוד, נס ציונה, ברנר וגדרה לא בדקו באופן יזום וסדור את שירותי הספקים שמעניקים להן שירותים מקוונים בכל הקשור לאבטחת המידע ולניהול מאגרי המידע.
ההמלצות העיקריות
על הרשויות המקומיות ועל הוועדות המקומיות לנקוט לאלתר צעדים לתיקון הליקויים שנמצאו בתפקודן לגבי פרסום מידע באתרי האינטרנט ולגבי תפעול האתרים, ובכלל זה לגבי שקיפות המידע וזמינותו, לגבי הנגשתו לאנשים עם מוגבלות ולגבי אבטחת האתרים.
כמאסדר השלטון המקומי, על משרד הפנים לבחון בהקדם את צורכי הרשויות המקומיות במתן הנחיות ובגיבוש סטנדרטים בנושא ניהול אתרי האינטרנט ותפעולם, ולפעול לגיבושם בין היתר בכל הקשור למילוי חובות הרשויות להעלאת תכנים המחויבים על פי חוק. כמו כן עליו לפעול להגברת המודעות בקרב מקבלי ההחלטות בשלטון המקומי בדבר החשיבות והתועלת שתצמח לרשות המקומית ולוועדה המקומית משכלול האתר גם בתחומים אשר אינם מחויבים בחוק. על משרד הפנים לשקול את המתכונת המתאימה לכך, בהתחשב בריבוי הגורמים הנוגעים בדבר. הגברת מעורבותו של משרד הפנים בנעשה בתחום זה עשויה להביא לשיפור בנושא פרסום המידע באתרי האינטרנט של הרשויות המקומיות ושל הוועדות המקומיות ובתפעול האתרים, ולתיקון הליקויים הרבים שנמצאו בביקורת.
נוכח העובדה כי קיימים היבטים דומים או חופפים בין ניהול אתרי אינטרנט ברשויות המקומיות לבין ניהול אתרי האינטרנט של משרדי הממשלה, ולאור העובדה כי בתקשוב הממשלתי וביחידת ממשל זמין נצבר ידע וניסיון רב, מן הראוי כי משרד הפנים יבחן עם משרד ראש הממשלה את האפשרות להנחיל ידע וניסיון זה לרשויות המקומיות.
על משרד ראש הממשלה (שמתוקף תפקידו אחראי החל בינואר 2015 ליחידת התקשוב הממשלתי ובכללה יחידת ממשל זמין) לבחון את הצורך בקבלת החלטות בנושאים עקרוניים ובעלי היבטים לאומיים הנוגעים לאתרי האינטרנט בשלטון המקומי. יודגש כי לבד מהתועלות לשלטון המקומי באסדרה מרוכזת של הנושא, קיימות תועלות גם לשלטון המרכזי, וביניהן קידום מואץ של המטרות הכלליות שנקבעו על ידו לשיפור והידוק הקשר בין הציבור לממשל, ולקבלת תמונת מצב כוללת ועדכנית בנושאים שונים הנוגעים לשלטון המקומי, לרבות במצבי חירום.
סיכום
ניצול טכנולוגיית המידע לצורך שיפור, ייעול והידוק הקשר ההדדי בין הציבור לשלטון המקומי הוא משימה המהווה אתגר מקצועי וניהולי שמחייב קבלת החלטות אסטרטגיות ושיתוף פעולה בין גורמים רבים. להפעלה של אתרי האינטרנט בשלטון המקומי היבטים חברתיים וכלכליים ולחלקם נגיעה גם ברמה הלאומית, למשל בנושאים הבאים: נגישות למידע, שקיפות ושיתוף הציבור גם בפריפריה, התייעלות וחיסכון במשאבים על ידי מתן חלק מהשירותים באופן מקוון, הגנה ואבטחת אתרים ממתקפות של לוחמת רשת (סייבר) והנגשה לאנשים עם מוגבלויות. כחלק מקידום תפיסת "ממשל זמין" (e-gov) קיבלה הממשלה כמה החלטות ב-12 השנים האחרונות, ובין היתר נקבעו בהן עקרונות שיכולים לשמש גם את השלטון המקומי.
על הרשויות המקומיות במדינה מוטלות האחריות והחובה להקים אתרי אינטרנט ולהפעילם בהתאם לחוק ועל הוועדות המקומיות מוטלת החובה לפרסם מידע באתר האינטרנט של הרשות או של הוועדה. הליקויים שהועלו בדוח זה מצביעים על כשלים בניהול אתרי האינטרנט על ידי רשויות מקומיות ועל ידי ועדות מקומיות ועל אי-ציות להוראות החוק, הפוגעים בשקיפות המידע לציבור ובזמינותו. על הרשויות ועל הוועדות המקומיות לפעול לאלתר למילוי דרישות החוק בנושא זה. על משרד הפנים מצידו, כמאסדר השלטון המקומי, להגביר את מעורבותו ולפעול ללא דיחוי לכך שהרשויות תקיימנה את מחויבויותיהן בנושא זה.
היות שכיום אין ראייה כוללת לגבי ניהול אתרי האינטרנט ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות, אין להן הנחיה מרכזית ואין סטנדרטים המחייבים את כלל הרשויות והוועדות המקומיות, גיבשה כל רשות וועדה מקומית דרכי פעולה לפי מיטב הבנתה. אופן הפעולה המתואר טומן בחובו חוסר יעילות ובזבוז. יש מקום שהשלטון המקומי בשיתוף עם משרד הפנים יבחן דרכים לריכוז משאבים ולהתמודדות משותפת עם האתגרים הניצבים בפניהם בהפעלת אתרי האינטרנט, כדי למנוע בזבוז וחוסר יעילות.
אף שמטרת הנגשת המידע והשירותים לציבור משותפת לשלטון המקומי ולממשלה, משרד הפנים לא הנחיל לשלטון המקומי את התובנות שגיבשה הממשלה בנושא ואף לא פעל לריכוז משאבים וידע כמצופה מתפקידו כמאסדר של השלטון המקומי.
נוכח הליקויים שנמצאו בתפקוד הרשויות והוועדות המקומיות, על משרד הפנים לגלות מעורבות רבה יותר בכל הקשור לייעול הטיפול באתרים ולהגברת השקיפות הציבורית. כמו כן עליו למצוא דרכים לייעל את השירותים שמעניקות הרשויות המקומיות לתושבים ולשפרם, כדי שהן יעמדו במטרות שלשמם הוקמו אתרי האינטרנט.